Новости Идея Проекты Персоналии Библиотека Галерея Контакты Рассылка
НОВОСТИ

24.11.2015
Онтология человека: рамки и топика

24.11.2015
Статья С.А.Смирнова

14.10.2015
Забота о себе. Международная конференция


АРХИВ НОВОСТЕЙ (все)


АННОТАЦИИ

24.11.2015
Карта личности

01.07.2014
Нам нужно новое начало

03.05.2014
Человек.RU. 2014




Прозрачное государство

1
Федеральное агентство по образованию
Новосибирский государственный университет
экономики и управления – «НИНХ»
М.Ю. Ивонин
Ю.П. Ивонин
ПРОЗРАЧНОЕ
ГОСУДАРСТВО
Проблема транспарентности
государственного управления
Новосибирск
2007
2
ББК 67.400.6
И 17
Рецензент
доктор социологических наук Л.А. Осьмук
Ивонин М.Ю., Ивонин Ю.П.
И 17 Прозрачное государство: Проблема транспарентности государст<
венного управления. – Новосибирск: НГУЭУ, 2007. – 250 с.
ISBN 5<7014<0451<7
Обеспечение прозрачности государственной власти (доступности
управленческой информации как для субъекта, так и для объекта управ<
ления) является глобальной тенденцией современного мира. Россия
отнесена авторами к числу «транзитивных» сообществ, вынужденных
решать проблемы информатизации управления в порядке ускоренной
модернизации и повышенной степени общественной конфликтности.
Авторы показывают, что институционализация транспарентности проис<
ходит на фоне различных организационных патологий, развивающихся
на почве необходимой и желательной бюрократизации государственного
аппарата, равно как и на почве патримониальной культуры управления.
Рост транспарентности связан с правильной организацией публичной
власти как субъекта государственного управления. Существенным
содержательным признаком публичности является ориентация на
достижение консенсуса интересов как цели управления. С формальной
стороны публичная власть характеризуется наличием процедур, позво<
ляющих гражданам «присвоить» ее: выборы, разграничение администра<
тивного и политического руководства, правовая связанность агентов
власти и высокоразвитая обратная связь населения и субъекта управ<
ления. Обратная связь реализуется в форме предоставления населению
управленческой информации. Эти положения являются аргументом для
главного тезиса данного исследования – транспарентность проявляется
как атрибут любой системы государственного управления.
Книга рассчитана на читателей, интересующихся проблемами общего
государствоведения и политической социологии.
ББК 67.400.6
ISBN 5<7014<0451<7 © НГУЭУ, 2007
3
Введение
Социально<политический транзит современного российского
общества характеризуется высокой степенью готовности к исполь<
зованию технологий управления в постиндустриальных (инфор<
мационных) обществах. Однако, с одной стороны, «прозрачность»
(или транспарентность) государственного управления признается
значимой ценностью в официальных документах российского
правительства, с другой – на сегодня очевидна слабость ее инсти<
туционализации в нормативной системе и практике управления
РФ, заимствование этих элементов высокоразвитой социальной
технологии high<hume в России носит ограниченный характер и
не приводит к созданию целостного институционального дизайна
пространства государственного управления.
Сложность применения в российском обществе передовых
технологий государственного управления связана не только с
расплывчатой конфигурацией интересов его основных акторов,
но и с нечеткостью применяемых парадигм и дефицитом позна<
вательных моделей транзитивного общества, транслируемых в
сферу массового сознания. Во многом это обусловлено неадек<
ватностью применяемых познавательных средств самой природе
транзитивного общества. Категории и концепции современной
социологической науки, как правило, отражают реальности
развитого индустриального общества, требуя существенных
усилий по их адаптации к исследованию российского социума.
Кажущиеся нейтральными понятия «политические институты»,
«социальные групп», «элиты», «гражданское общество» сформи<
ровались в ином историко<культурном контексте, отражая соци<
альный опыт и ментальность определенной, в первую очередь
западной, цивилизации, а отнюдь не универсальные категории
познания государства, общества и их взаимодействия. В лите<
ратуре отмечалось, что «неадекватен наш теоретический язык: как
только речь заходит о «государстве» и «обществе», мы сразу
начинаем рассуждать в понятиях «политический институт»,
«классы и социальные группы», «элиты», т.е. в понятиях, разра<
ботанных в ином цивилизационном контексте и отражающих
бытие<сознание иного рода – в понятиях публичной власти и
гражданского общества» [43, с. 31]. Перед отечественной социо<
логической наукой стоит задача выработать язык описания, соот<
4
ветствующий данному обществу. По утверждению Т.И. Заслав<
ской, в социологии пока «не создан «сквозной язык», описы<
вающий те основополагающие понятия, которые используются в
большинстве общественных дисциплин, связывают их друг с
другом, и, в конечном счете, обеспечивают целостное видение
изучаемой реальности» [82, с. 558].
В связи с этим актуальной задачей отечественной социологии
является поиск адекватных объяснительных моделей и концепций
развития транзитивного общества, позволяющих глубже понять
характер и динамику социально<политических процессов в совре<
менной России. Категория транспарентности была разработана в
англо<американской социальной науке и получила узкую трак<
товку признака административной и политической коммуникации
между публичной властью и населением. Понимание транспа<
рентности осуществлялось в аксиологическом контексте и было
ориентировано на выработку достаточно высоких стандартов
циркуляции государственных информационных ресурсов в обще<
стве. Таким образом, категория транспарентности выполняла
критическую функцию в социальном знании. Оказываясь в
оппозиции к повседневной практике управления и поэтому
неизбежно усматривая в ней признаки деформации, данная
категория не могла ориентировать исследователя на познание
многих форм информационного обмена публичной власти и
населения, особенно значимых для транзитивного общества.
Представляется, что категория транспарентности должна рас<
сматриваться не только в аксиологическом, но и в дескриптивном
и эволюционном контексте, различая транспарентность как
необходимое свойство административной коммуникации и раз<
вивающиеся институциональные формы его реализации. Необ<
ходимым представляется разработать системное видение кате<
гории «транспарентность», обосновав ее применимость не только
к внешним информационным связям субъекта государственного
управления, но и к его внутренним связям, а также к свойствам
объекта государственного управления в процессах администра<
тивной коммуникации.
Транспарентность государственного управления не была пред<
метом специального исследования в отечественной социологии,
хотя некоторые аспекты этой проблемы получили освещение в
5
отечественной и зарубежной литературе. Проблема стала конвен<
циональной для отечественной социологической, политологичес<
кой и правоведческой литературы с середины 90<х годов ХХ в.
Значительное количество публикаций, затрагивающих данную
проблему, доказывает ее конвенциональный характер для соци<
альных наук. Однако разнопредметный характер отмеченных
исследований требует серьезных усилий по интеграции их дости<
жений на базе социологического знания как исходного и наиболее
общего научного описания общества. Состояние изученности темы
обусловило задачи и содержание данного исследования, включая
теоретическое осмысление проблемы транспарентности государ<
ственного управления (без которого ее постановка и решение на
других уровнях обществознания будет бессистемным и неэф<
фективным), эмпирическое подтверждение концептуальной
схемы. Авторы стремились концептуализировать представление
о транспарентности государственного управления как социальном
феномене государственного управления. В этой связи было
необходимо проанализировать доктринальные основы взаимо<
действия гражданина, общества и государственного аппарата в
либерально<демократической политико<правовой модели, проана<
лизировать дескриптивные и нормативные компоненты модели
транспарентности государственного управления; изучить инсти<
туционализацию транспарентности государственного управления
в условиях транзитивного общества и исследовать значимость
проблемы транспарентности для российского медиа<сообщества.
Работа основывается на системно<деятельностном подходе,
теории социального отчуждения, концепции транзитивного
социума и ориентирована на предметную область социологии
управления. В работе применен метод антропологического изме<
рения социальных институтов, разработанный Л. фон Мизесом,
Ф.А. фон Хайеком, Дж. Бьюкененом и М. Олсоном. Возможности
социологического исследования, по мнению авторов, могут быть
усилены за счет интеграции традиционных социологических
познавательных средств с теоретико<правовым исследованием.
Условием такой интеграции является понимание законодательства
как устойчивых социальных конвенций в сфере управленческих
коммуникаций. В работе применен теоретико<правовой подход к
исследованию правовой реальности, ориентированный на изуче<
6
ние доктринальных основ правовых институтов, отграниченный
от специально<юридического (догматического) исследования
институтов. В эмпирической части работы реализованы принципы
контент<анализа печатных СМИ, позволяющие реконструировать
основные тренды развития общественного мнения россиян.
Информационная база исследования включает:
• законодательные акты, постановления и нормативные доку<
менты конституционного, административного права и информа<
ционного права РФ, США, стран Европейского союза;
• результаты собственного контент<анализа ряда изданий
центральной российской прессы;
• статистические данные, приведенные на официальных сайтах
государственных органах; сведения, содержащиеся в периоди<
ческих изданиях печатных и электронных СМИ;
• данные аналитических обзоров и социологических исследо<
ваний, проведенных отечественными и зарубежными экспертами.
Вторичными информационными источниками для исследо<
вания стали результаты следующих социологических исследова<
ний, отраженные в публикациях бюллетеня РАГС «Социология
власти»:
• Общие результаты выборочного социологического опроса
населения РФ. 1–7 октября 2003 г.;
• Кадровый потенциал органов исполнительной власти.
Результаты выборочного социологического опроса населения РФ.
17–27 ноября 2003 г.;
• Гражданское общество и государственная служба в условиях
проведения административной и судебно<правовой реформы.
Результаты выборочного социологического опроса населения РФ.
27 сентября – 4 октября 2004 г.;
• Результаты выборочного социологического опроса экспертов
Российской Федерации. 23–30 сентября 2005 г.;
• Государственная служба и гражданское общество России в
условиях проведения административной и судебно<правовой
реформы. Результаты выборочного социологического опроса
населения РФ1. 27 сентября – 4 октября 2005 г.;
1 Исследование было проведено социологами РАГС в Самарской области, поскольку
результаты предшествующих этапов общефедерального опроса были наиболее
близки к результатам опросов по стране в целом (http://www.rags.ru/?q=node/416).
В работе использованы данные этого опроса согласно гипотезе социологов РАГС
об их репрезентативности на федеральном уровне.
7
• Всероссийский опрос ВЦИОМ (Аналитического центра им.
Ю. Левады). 14–17 октября 2005 г.;
• Результаты опроса населения РФ по проблемам полити<
ческой культуры. 20–25 мая 2002 г.;
• Всероссийский опрос ВЦИОМ (Аналитического центра им.
Ю. Левады). Январь 2005 г.
Работе над книгой способствовали научные контакты авторов.
Необходимо выразить особую признательность Виктору Мои<
сеевичу Мучнику (Томский университет): многолетние беседы с
ним позволили уточнить ценность свободы научной информации
и лучше понять бессмысленность «спецхранов» и цензуры в этой
области. Идеи Александра Владимировича Лифанова (Сибирская
академия государственной службы) помогли уточнить пред<
ставления о государственной власти и бюрократии. Владимир
Зиновьевич Коган (Сибирский университет телекоммуникаций
и информатики) обратил внимание одного из авторов этой книги
на феномен «текучести» социальной информации. Александр
Владимирович Новиков (Новосибирский государственный уни<
верситет экономики и управления) разъяснил некоторые сложные
вопросы финансовой транспарентности. Советы Марии Василь<
евны Удальцовой и Валентины Михайловны Фигуровской (Ново<
сибирский государственный университет экономики и управ<
ления), высказанные после прочтения материалов этой книги,
позволили сделать текст книги более читаемым и ясным. К работе
проявили заинтересованность сотрудники кафедры социальных
коммуникаций и социологии управления Новосибирского госу<
дарственного университета экономики и управления и заведую<
щая кафедрой Нина Михайловна Воловская. Их замечания также
побудили одного из авторов более четко изложить свои мысли.
Наконец, следует выразить благодарность сотрудникам изда<
тельства НГУЭУ, принявших на себя нелегкий труд по подготовке
рукописи к печати.
Работа является результатом коллективных усилий. Творчес<
кий вклад авторов распределился следующим образом: М.Ю. Иво<
нин – введение, главы 2, 3 и заключение. Ю.П. Ивонин – глава 1.
8
Глава 1
Проблема государственного суверенитета
в политикоправовом проекте либеральной
демократии
1.1. Проблема делимости суверенитета
Проблемы транспарентности государственного управления
сравнительно поздно была поставлена в странах, где уже много
десятилетий успешно действовали институты либеральной демо<
кратии. Очевидна связь этой проблемы с классическими темами
либерализма – обеспечением прав человека и господства права.
В этом смысле проблема транспарентности логично вытекает из
политико<правового принципа либерализма – делимости сувере<
нитета между лицом, народом и государственным аппаратом.
Вместе с тем ее поздняя постановка и интенсивное обсуждение с
середины ХХ в. показывают разрыв этой проблематики с дис<
курсом классического либерализма и правового государства.
Во<первых, «право на информацию» никак не может быть пред<
ставлено как классическое конституционное правомочие лица.
Последнему в огромном большинстве случаев (за исключением
действий государства в сфере безопасности и правосудия) соот<
ветствовало правомерное бездействие власти, а не его позитивная
обязанность. Консервативные критики идеи транспарентности
государственного управления указывали, что из права на свободу
слова вовсе не вытекает право на предоставление правитель<
ственной информации населению. «Право на информацию»
предполагает право на услуги власти, что означает ситуацию уже
не правового, а социального правового государства. Во<вторых,
политический контекст проблемы транспарентности – это раз<
витие эгалитарной демократии (связь которой с либерализмом
совсем не очевидна). Эта проблема существует для «человека
массы» – но не человека истэблишмента.
Современный либерализм представляет из себя сложное,
многомерное явление, он вступает в сложные идейные и полити<
ческие композиции. Таким «естественным» идейно<политическим
партнером либерализма предстает демократизм. В современной
9
политической науке и практике сложилась парадоксальная си<
туация. Стало общим местом говорить о наличии «либерально<
демократического» государства в современном цивилизованном
мире. Вместе с тем до сих пор нет необходимой ясности в опреде<
лении слагаемых того идейного синтеза, который называется
«либеральной демократией». Можно сказать, что сейчас либе<
рализм (точнее, его исследовательский образ в научных исследо<
ваниях) утрачивает черты ясности и определенности, которыми
он обладал в своем классическом варианте в XIX в., заимствуя идеи
из источников, принципиально ему враждебных (например
социализма). Так, например, итальянский мыслитель Г. Де Рудже<
ро полагал, что «либерализм можно определять по<разному. Его
называли и методом, и партией, и искусством управлять, и формой
государственной организации. Эти описания являются скорее
взаимодополняющими, нежели взаимоисключающими, поскольку
каждое из них выражает один из аспектов либерального духа»
[67, с. 228].
Что касается демократии, она стабильно – на протяжении всей
своей истории – с трудом поддается определению и постигается
скорее интуитивно, чем аналитически. О неопределенности
термина «демократия» писал Г. Гуттенбергер [64, с. 136]. Анало<
гичные суждения высказывал и А. Лейпхарт. По его мнению,
«демократия – это понятие, которое решительно не поддается
определению» [102, с. 38].
Действительно, можно выделить несколько контекстов, в
которых ведется рассуждение о демократии:
Демократия как доктрина народного суверенитета (народ как
источник государственной власти).
Демократия как представление о форме правления, т.е. как о
прямом или опосредованном самоуправлении народа (отождест<
вление демократии с республикой). Такое отождествление опи<
рается на следующую аргументацию. Если рассматривать народ
(совокупность граждан) как источник государственной власти,
необходимо последовательно прийти к требованию республи<
канского правления. Наличие наследственного, несменяемого и
юридически безответственного главы государства, даже с номи<
нальными полномочиями, – означало бы наличие какого<то
отличного от народа источника власти.
10
Демократия как политикоправовой режим, предполагающий
ответственность правительства перед парламентом, наличие
эффективной и справедливой судебной системы, приоритет прав
человека перед государственной целесообразностью, система
политических и гражданских свобод и т.д.
В зависимости от контекста понимания демократии можно
говорить о ее различных моделях, о взаимоотношении с либера<
лизмом и, в частности, с принципом разделения властей. Теоре<
тически мыслимо – и исторически реализовались – три варианта
отношения демократии и либерализма: несоизмеримость, конф
ликт, диалог и конвергенция.
Истолкование демократии в первом смысле было осуществлено
Т. Гоббсом. Первоначально в европейской политической мысли
идея демократии развивалась в русле этатистской традиции. При
этом именно работы Т. Гоббса следует рассматривать как образ<
цовый вариант обоснования народа как источника государст<
венной власти. Источником власти Гоббс считал общественный
договор, предполагающий добровольную передачу индивидами
своих прав одному лицу (монарху) или собранию. Государственная
власть мыслилась как верховная и неограниченная – носитель
монопольного принуждения в обществе. Суверен выступает как
единственный правовой субъект, перед которым народ – источник
суверенитета – перестает быть носителем собственной воли. Как
полагал Гоббс, государство выступает «как одно лицо, воля
которого в силу соглашения многих людей признается волей их
всех, с тем чтобы оно могло распоряжаться силами и способ<
ностями отдельных членов общества ради мира и защиты общих
интересов». Только такая власть в состоянии заставить каждого
индивида не нарушать общественный мир и исполнять законы.
Перед лицом государства каждый индивид лишен каких<либо
прав, однако ответственен перед государством и, что самое главное,
отвечает за действия государства. Последнее обстоятельство
подчеркивал английский мыслитель: «для установления общей
власти необходимо, чтобы люди назначили одного человека или
собрание людей, которые явились бы их представителями; чтобы
каждый человек считал себя доверителем в отношении всего, что
носитель общего лица будет делать сам или заставит делать других
в целях сохранения общего мира и безопасности, и признавал себя
11
ответственным за это», тем самым создается «реальное единство,
воплощенное в одном лице посредством соглашения, заклю<
ченного каждым человеком с каждым другим» [60, с. 132–133].
Народный суверенитет претворяется в единство государства;
государство – независимо от своей формы – выступает выраже<
нием единства народа. «Народ, – писал Т. Гоббс, – правит во всяком
государстве; он повелевает даже в монархии, ибо там он проявляет
свою волю посредством воли одного человека» [61, с. 395]. (Гоббс
тщательно различал суверена (носителя суверенитета) и народ –
источник суверенитета. Перед государством источник его сувере<
нитета оказывался всего лишь суммой подданных. Суверен не
может нарушить общественный договор, так как он безусловен для
суверена. При образовании государства все индивиды передают
свою власть одному лицу или собранию без всяких условий для
получателя правомочий (сохранение «права частного меча» за
отдельным индивидом, т.е. его права на самостоятельное принуж<
дение для защиты своих интересов, – заведомо хуже любых
вариантов использования государством своего суверенитета во
вред индивиду). Таким образом, из понятия суверенитета вытекает
несвязанность государства нормами права (право обязательно для
подданных, но не имеет обязывающей силы для самого суверена).
Суверен безответственен перед народом, располагает юриди<
ческим иммунитетом: если общественный договор безусловен, то
суверен не может совершить правонарушение и потому не может
быть привлечен к ответственности. Т. Гоббс полагал, что отсут<
ствие нормативной связанности государства есть продолжение
неделимости суверенитета. Обязать власть следовать каким<то
правилам вовсе не означает поделить суверенитет между контро<
лирующей и контролируемой властями. На самом деле, контроли<
рующая власть и будет носителем подлинного – т.е. неделимого
суверенитета, поскольку она по<настоящему обладает возмож<
ностями принуждения. По словам английского мыслителя, «если
кто<либо, полагая, что верховная власть слишком обширна,
пожелает ограничить ее, то он должен будет подчиниться власти,
могущей ее ограничить, т.е. признать над собой большую власть»
[60, с. 162].
Для английского автора нет различия между монархией и
республикой в отношении делимости суверенитета. В республике
12
реализуется такая же безусловная власть государства, по праву
принуждающая подданных к любому действию, которое государ<
ство считает целесообразным. Т. Гоббс писал: «все правительства,
которым люди обязаны повиноваться, являются неразложимыми
и абсолютными. В монархии верховная власть принадлежит лишь
одному человеку… при аристократии же и демократии имеется
лишь одно верховное собрание с той же властью, которая в
монархии принадлежит монарху и является не смешанной, а
абсолютной верховной властью» [60, с. 421].
Несмотря на то, что Т. Гоббс сформулировал жесткую доктрину
этатизма, его концепция демократии не может рассматриваться
как однозначно<враждебная либерализму. Гоббсовский этатизм и
либерализм, скорее, различные, чем оппозиционные друг другу
доктрины. Можно даже сказать, что в учении Т. Гоббса содер<
жались тезисы, позднее развитые либерализмом.
Первоначально либеральная доктрина была связана с призна<
нием монархической государственности. В наиболее чистой форме
государство как носитель суверенитета – это монархия. Монарх –
это суверен, т.е. носитель абсолютной (поглощающей) компе<
тенции всех должностных лиц, образующих государственный
аппарат. Его полномочия не зависят от населения. Наоборот, он
уступает часть своего суверенитета индивидам в их – отныне –
неприкосновенной сфере гражданского общества и автономного
«законодательства» (сфере обычного права). Народ же, освобож<
денный от тотального государственного регулирования и получив<
ший неприкосновенную сферу индивидуальной и групповой
автономии, не может претендовать на формирование государст<
венной воли. Конституционализм – это сокращение пространства
применения позитивного права в пользу естественного и обычного
права. В конституционном государстве индивид, попадающий в
сферу дарованной свободы, – субъект гражданской свободы и
гражданского общества, но совсем не обязательно – субъект
политической свободы. Естественное право, руководящее его
поведением, как бы «не замечает» присутствия государства.
Схожие тезисы есть и у Т. Гоббса. Он провозглашает – при
определенных условиях – возможность неисполнения подданным
государственных велений. Если государственные веления про<
тиворечат цели, которая лежит в основе общественного договора,
13
то они объявляются Гоббсом недействительными. Эта цель –
самосохранение. Автор писал: «подданные обладают свободой
защищать свою жизнь даже от тех, кто посягает на нее на законных
основаниях…соглашения, обязывающие человека не защищать
свою собственную жизнь, недействительны». При этом сам инди<
вид определяет, соответствует ли его самосохранению (а значит,
общественному договору и цели существования самого государ<
ства) веление суверена, сопряженное с опасностью для жизни.
Т. Гоббс отмечал: «лежащая иногда на человеке обязанность
исполнять по приказанию суверена опасную или унизительную
должность вытекает не из тех слов, которые составляют акт
подчинения, а из намерения, которое должно быть выведено из
цели этого акта. Если поэтому наш отказ в повиновении в ука<
занном случае не подрывает ту цель, ради которой была установ<
лена верховная власть, то мы свободны отказать, в противном
случае мы не свободны» [60, с. 168–169]. Таким образом, устанав<
ливается «право на сопротивление» индивида, фактически озна<
чающее ограничение власти суверена сферой неполитического
существования индивида. Отказ подчиниться власти со стороны
индивида ничего не меняет в легитимности самого суверена.
Требования же суверена, противоречащие самосохранению чело<
века, не становятся от этого отказа противоправными. «По ту
сторону» самосохранения нет ни суверена, ни подданного.
Любовь либералов к свободе вполне может сочетаться с поли<
тической умеренностью. В этом смысле либерализм нельзя отож<
дествлять с демократизмом, настаивающим на происхождении
государственной власти из народного волеизъявления, из перво<
начального суверенитета народа. Так, И. Бёрлин писал, что
«демократия, как таковая, не имеет логической связи с признанием
свободы, и порой, стремясь сохранить верность собственным
принципам, она оказывалась неспособной защитить свободу».
Современный теоретик либерализма утверждал, что форма госу<
дарства является чем<то служебным и относительным, если не
безразличной для дела свободы. По его словам, «абсолютными
следует считать только права людей, власть же таковой не явля<
ется, а потому, какая бы власть ни стояла над людьми, они имеют
полное право отказаться вести себя не достойным человека
образом», при этом «должна существовать область, в границах
14
которой люди неприкосновенны, причем эти границы устанав<
ливаются не произвольным образом, а в соответствии с нормами,
получившими столь широкое и проверенное временем признание,
что их соблюдения требуют наши представления о нормальном
человеке и о том, что значит действовать неразумным или недо<
стойным человека образом. Например, нелепо считать, что суд или
верховный орган власти мог бы отменить эти нормы, прибегнув к
некоторой формальной процедуре» [46, с. 36–37].
По мнению некоторых критиков либерализма, последний
вообще аполитичен: либерализм стремится редуцировать сферу
политического как область принуждения, и заменить ее областью
процедурно регламентированных соглашений. Политическая
сфера всегда предполагает необходимость государственного
насилия ввиду опасности аффективного, нерасчетливого и нера<
ционального действия индивидов, представляющего угрозу и для
себя, и для других. После демонтажа политической сферы остается
сфера права, рассчитанная на рационально, справедливо и ответ<
ственно думающего и действующего индивида, принимающего в
расчет свои и чужие интересы. Немецкий философ Г. Рормозер
отмечал: «основная проблема либеральной философии – это
проблема ограничения власти. Основные права человека должны
охраняться самим правом. Либерализм стремится к сведению
власти до минимума, к ее нейтрализации, в этом состоит его
долгосрочная стратегия. Функции современного правового госу<
дарства сокращаются до основных, в остальном же общественная
жизнь, как предполагается, должна складываться свободно по
усмотрению граждан и общественных групп. Либерализм пони<
мает свою историческую миссию как устранение власти и замену
ее в конечном счете правом. Либеральное конституционное
государство видит свой исторический долг в том, чтобы ликви<
дировать отношения господства и подчинения; не люди управляют
людьми, а закон правит». Таким образом, полагает Г. Рормозер,
«когда упраздняется суверенная власть, остается лишь кодифи<
цированное право. Власть ограничивает себя в пользу права.
Либерализм пытается разрешить эту проблему таким образом, что
в конечном счете сам отстраняется от употребления власти.
Проблемы власти трансформируются либерализмом в правовые
проблемы. В этом и состоит либеральная утопия» [148, с. 76–77].
15
Для Т. Гоббса демократия (республика) в своих существенных
моментах – по источнику легитимности, по абсолютности сувере<
нитета – ничем не отличается от монархии. В полном соответствии
с традицией этатизма он отождествлял государство и государст<
венный аппарат, выводя народ, источник суверенитета, «за скоб<
ки» государства.
Другая традиция истолкования демократии принадлежит
Ж.<Ж. Руссо. Швейцарский мыслитель, в отличие от Т. Гоббса,
отождествил государство с народом, а не с государственным
аппаратом. Причем народ не только источник, но и субъект
(носитель) суверенитета, непосредственно, в порядке прямой
республики, реализующий свой суверенитет. Таким образом
демократия – это правление народа (республика).
Здесь нужно сразу оговориться, что юридическая сторона
демократии (в отличие от философско<правовой) изложена
Ж.<Ж. Руссо не очень точно. У него нет представления о выбор<
ности главы государства при республиканской форме правления.
Это объясняется, как нам думается, тем, что Ж.<Ж. Руссо вообще
не придавал большого значения правовому статусу агентов госу<
дарство, поскольку государство – это государственно организо<
ванный народ, сам суверен, по отношению к которому любые лица
носят подчиненный характер. Так, определяя республику как
форму правления, он писал: «я называю Республикою всякое
Государство, управляемое посредством законов, каков бы ни был
при этом образ управления им; …Под этим словом я разумею не
только Аристократию или демократию, но вообще всякое Прав<
ление, руководимое общей волей, каковая есть Закон. Чтобы
Правительство было законосообразным, надо, чтобы оно не
смешивало себя с сувереном, но чтобы оно было его служителем;
тогда даже Монархия есть Республика» [150, с. 228]. Именно
Ж.<Ж. Руссо создал модель демократии, которую традиционно
называют «догматическим республиканизмом», «эгалитарной
демократией», и именно она в максимальной степени враждебна
либерализму. Исследуя идеи Ж.<Ж. Руссо, действительно можно
выявить конфликт демократии и либерализма.
Центральное положение политической доктрины Ж.<Ж. Руссо –
представление о суверене. Именно на нем следует остановиться
ниже.
16
Концепция суверенитета в доктрине эгалитарной демократии.
Концепция суверенитета Руссо основывается (так же как и у
Гоббса) на идее общественного договора и представлениях о народе
как едином неделимом целом, состоящем из равноправных граж<
дан. Согласно автору, суверенитет возникает из соглашения
находящихся в естественном состоянии изолированных индиви<
дов, их добровольного объединения в органическое целое – народ.
«Вместо отдельной личности каждого договаривающегося, – писал
автор, – этот акт ассоциации немедленно создает моральное и
коллективное целое… Эта общественная личность, составленная
путем соединения всех остальных личностей, получила в прежнее
время название гражданской общины, а теперь называется рес<
публикой или политическим телом, которое именуется своими
членами государством, когда оно пассивно, и сувереном, когда оно
активно, державой – при сопоставлении ее с ей подобными. По
отношению к участникам они коллективно принимают имя
народа, а отдельности называются гражданами – как участники
суверенной власти и подданные – как подчиненные законам
государства» [150, с. 208–209].
Суверен, полагал Ж.<Ж. Руссо, наделен безошибочным разу<
мом, который определяет общее благо и выражается в общей воли
всех. При этом народ не утрачивает суверенитета после заклю<
чения «общественного договора». Будучи источником сувере<
нитета, он выступает и единственным носителем суверенитета.
Ученый отмечал: «суверен, не имея другой силы, кроме власти
законодательной, действует только посредством законов; а так как
законы суть лишь подлинные акты общей воли, то суверен может
действовать лишь тогда, когда народ в собраньи» [150, с. 276].
Связь суверена с фактом «общественного договора» предполагает
исследование отношения народа, ставшего сувереном, и отдель<
ного индивида, вошедшего в состав суверена. Именно описание
отношения суверена и гражданина в трактовке Ж.<Ж.Руссо дало
основание видеть в демократии врага либерализма.
С одной стороны, индивид мыслится неотъемлемой частью
суверена. Как полагал Ж.<Ж. Руссо, «сущность Политического
организма состоит в согласовании повиновения и свободы», при
этом слова «подданный и суверен указывают на… взаимоотно<
шения, смысл которых соединяется в одном слове – гражданин»
17
[150, с. 278]. С другой – и более существенной – стороны, суверен
неделим и потому свободен от индивидуального волеизъявления.
В принципе, Руссо не отрицает, что с наибольшей полнотой общая
непогрешимая воля суверена выражается в единогласном голо<
совании: «чем больше согласия в собраниях, т.е. чем ближе мнения
к полному единодушию, тем явственнее господствует общая воля;
но долгие споры, разногласия, шумные перебранки говорят о
преобладании частных интересов и об упадке Государства» [150,
с. 290]. Однако мнения большинства граждан достаточно, чтобы
выявить общую волю суверена. Для этого даже нет необходимости
в квалифицированном большинстве. Итак, воля суверена совпа<
дает с мнением большинства граждан. Согласно Ж.<Ж. Руссо,
«между единодушием и разделом голосов поровну есть ряд
случаев, когда голоса разделяются неравно и в каждом из них
можно устанавливать число, позволяющее видеть провозглашение
общей воли сообразно состоянию и нуждам Политического
организма», при этом, «чем скорее требуется решить рассмат<
риваемое дело, тем меньшей должна быть разница, требуемая при
разделении голосов: для решений, которые должны быть приняты
немедленно, перевес в один только голос должен быть признан
достаточным» [150, с. 293]. Правда, Ж.<Ж. Руссо был достаточно
проницательным мыслителем, чтобы не возводить в фетиш
принцип голосования. Выявляемость общей воли в процедурах
голосования – лишь теоретическое допущение, но это такое
допущение, на котором строится схема автора. Отождествление
общей воли с мнением большинства «правда, предполагает опять<
таки, что все особенности общей воли воплощены в большинстве
голосов. Когда этого уже нет, то какое бы решение ни было
принято – нет более свободы» [150, с. 292].
Философские основания доктрины эгалитарной демократии.
Конфликт эгалитарной демократии и либерализма вытекает из
различия их антропологических допущений. Догматический рес<
публиканизм Ж.<Ж. Руссо предполагал, что есть неизменная
общая воля суверена, частными отклонениями от которой можно
пренебречь. Обоснованием такой схемы является механистическое
мировоззрение секуляризованного европейского сознания XVIII в.
Предполагалось, что сущностно все индивиды тождественны, их
качественное своеобразие (уникальность) просто не существует.
18
О политической философии XVIII в. писал известный отечест<
венный исследователь В.И. Герье: «во всех политических теориях
XVIII в. господствовала идея о гражданине, т.е. отвлеченное
представление о человеческом индивидууме в отвлеченном
государстве, – представление не принимало в расчет ни нацио<
нальные различия между государствами, ни те же подчас не менее
разительные различия, которые в пределах одного и того же
государства обусловливаются степенью культуры и общественным
положением» [57, с. 143].
Предполагалось, что природа человека выражается в усред<
ненном проявлении массовой человеческой активности. Всякие
индивидуальные особенности есть отклонение от подлинно
человеческих качеств и поэтому не могут приветствоваться, или,
по крайней мере, учитываться при формировании политической
(государственной) воли, которая всегда есть общая воля. А эта
общая воля выявляется статистически. Выдающийся специалист
в области философии права так характеризовал данный аспект
схемы Руссо и других демократов: «из этого же понимания
личности вытекало убеждение, что правильно найденная общая
воля будет убедительной и приемлемой для всех, как общий закон
каждого разумного существа… Взгляд Руссо на общую волю, как
на неизменный элемент, общий всем частным волям и одинаково
присущий каждой из них, был лишь естественным отражением
того понимания личности, которое видело в ней не своеобразные
особенности, а общечеловеческую сущность». Выявленная таким
образом воля народа<суверена должна определять действия
государства: «общая воля принимает во внимание только объеди<
няющий всех общий интерес, не имея никакого отношения к
интересам частным и особенным. Государство имеет дело с общей
и разумной сущностью всех, а не с частным и своеобразным
положением каждого» [127, с. 173]. Другой известный исследо<
ватель так характеризовал приложение механицизма к полити<
ческой философии: «все политические учения XVIII столетия при
решении государственных и правовых вопросов так или иначе
исходили в своих теоретических построениях от отдельного
человека. Общество рассматривалось в то время, как простая
арифметическая сумма отдельных людей… Поэтому основные
свойства общественной жизни, необходимые принципы ее орга<
19
низации, вообще природа общества определялись в соответствии
с природой отдельного человека» [90, с. 289].
Эгалитарная демократия о политическом состоянии общества
как развитие идеи народного суверенитета. Конечным полити<
ческим выводом из схемы Ж.<Ж. Руссо является соединение
эгалитаризма и этатизма в устройстве республики. Аргумен<
тирует это ниже.
Согласно идеи эгалитарной демократии, народ существует
только в государстве, и вне государства народа нет. Народ же, т.е.
совокупность граждан, понимается унификационистски, усред<
ненно. В этом случае воля гражданина определяется не им самим,
а общей волей суверена. В руссоистском государстве всякое
выражение мнения меньшинства есть выступление против суве<
рена и против свободы (выступивший против суверена обрекает
себя на бессилие, так как лишается поддержки коллективной мощи
народа). Меньшинство должно осознать недопустимость мораль<
ного дистанцирования от общей воли. Ж.<Ж. Руссо писал: «если
одерживает верх мнение, противное моему, то сие доказывает, что
я ошибался и что то, что я считал общею волею, ею не было. Если
бы мое частное мнение возобладало, то я сделал бы не то, чего
хотел, вот тогда я не был свободен» [150, с. 292]. Если меньшинство
упорствует в своем заблуждении, то оно будет принуждено к
согласию с большинством: «если кто<либо откажется подчиняться
общей воле, то он будет к этому принужден всем организмом, а
это означает не что иное, как то, что его силой принудят быть
свободным».
Для Ж.<Ж. Руссо принципиально важно показать, что как
гражданин индивид существует только как носитель общей воли.
Всякий диссидент, отходящий от общей воли народа, высказывает
не свою особенную точку зрения, а занимает позицию, враждебную
суверену. Ж.<Ж. Руссо писал: «каждый индивидуум может, как
человек, иметь особую волю, противоположную общей или несход<
ную с этой общей волей, которой он обладает как гражданин».
В этом случае воля государства (суверена) будет рассматриваться
индивидом как обременение и он всеми силами будет стремиться
всячески уменьшить свои обязательства перед государством,
продолжая пользоваться теми гарантиями безопасности, которые
предоставляет государство. Так диссидент «проедает» государство:
20
«он пользовался бы правами гражданина, не желая исполнять
обязанностей подданного; и эта несправедливость, усугубляясь,
привела бы к разрушению Политического организма» [150, с. 211].
Враждебность эгалитарной демократии правам человека обще<
признанна в политической теории. Ж.<Ж. Руссо показал, что
суверенитет народа не тождественен правам человека и может
быть даже враждебен им. По словам одного из либеральных
авторов, «права человека и право народа – не одно и то же,
поскольку право народа может входить в противоречие с правами
человека», причем фигуры Руссо и Монтескье олицетворяют этот
конфликт демократической и либеральной идеи: «нужно было
выбирать. Нужно было быть демократами и, вооружившись Руссо,
составлять Декларацию прав народа… Либо нужно быть либера<
лами и, вооружившись Монтескье, составлять Декларацию прав
человека» [170, с. 34].
Эта враждебность проявляется и на уровне общественного
мировоззрения, и на уровне политико<правовых представлений.
То, что враждебность эгалитарной демократии принципам либе<
рализма связана на глубинном теоретическом уровне с антропо<
логическими допущениями, осознается в исследовательской
литературе.
Например, один из исследователей демократии утверждал:
«нельзя отрицать, что психологии демократического общества
присущи известные предрассудки против утонченной умственной
культуры, как и против экзотических течений в искусстве… Это
отчуждает от нее (демократии – Ю.И.) тонкие умственные органи<
зации и понижает ее духовный уровень, создавая противоречие
между служением обществу и служением истине» [97, с. 119–120].
Антигуманизм политического устройства эгалитарной демокра<
тии отмечал П.И. Новгородцев: «в этой системе воззрений все
частное, своеобразное, особенное устраняется как незаконное и не
имеющее нравственного оправдания. Оно рассматривается как
досадное противоречие разумному закону, как источник беспо<
рядка и несовершенства. К существу личности относится только
то, что одинаково у всех и в равной мере для каждого определяется
общим законом. А так как между этой общей сущностью и усло<
виями их общественного и политического существования пред<
полагается возможным полное и гармоническое слияние, то
21
неудивительно, что при таком понимании личности индиви<
дуализм легко переходит в социализм и в государственный
абсолютизм» [127, с. 174].
Иллюзорность антропологического сингуляризма в демокра<
тических доктринах отметил и итальянский исследователь.
Казалось, этот философский подход должен был бы быть прочным
фундаментом индивидуализма, коль скоро характер общества и
государства есть лишь количественно<умноженные свойства
отдельного человека. Однако механистическая версия сингуля<
ризма обосновывает не индивидуализм, а этатизм. Г. Де Руджеро
отмечал: «демократическое государство есть результат лишения
граждан их прав и наделения их некоей общей волей, волей
единого и неделимого суверенного народа. Формально индивид
как таковой ничего не теряет. Но на практике это уравнение
иллюзорно. Если бы это утверждение было подлинным, общая
воля и воля всех должны были полностью совпасть, т.е. коллек<
тивный интерес должен представлять собой арифметическую
сумму частных интересов. На самом же деле, если продолжить
метафору, это алгебраическая сумма; иными словами, она пред<
полагает нейтрализацию всех индивидуальных интересов. Общая
воля, как показывает демократическая практика, есть лишь воля
численного большинства» [67, с. 242].
Если перефразировать либеральную критику демократии, то
можно сказать, что порок демократии – не в торжестве количества,
а в торжестве плохого качества. Эгалитаризм чреват государст<
венным устройством, который традиционно называется «тотали<
тарной демократией». Суммативный подход к определению общей
воли суверена ставит государство в зависимость от наименее
просвещенных и поддающихся манипулированию слоев общества.
Массовая мобилизация таких «репрезентантов» общей воли на
почве популизма оказывается разрушительной для самой демо<
кратии. Доведенная до логически мыслимого предела реализация
общей воли преодолевает эгалитарную версию демократии:
«недостаточная образованность масс, возведенных посредством
fiat в ранг суверена; необходимость снискать благосклонность
толпы выборщиков, ничего не смыслящих в политике, и ради этого
изображать из себя обладателя самых невероятных качеств – и
все это для того, чтобы удовлетворить низшие интересы и темные
22
страсти толпы; всемогущество государства, превращающее его в
желанную добычу для тех, кто намеревается пользоваться этим
всемогуществом в собственных целях, – все эти обстоятельства
увеличивают пропасть между действительным большинством и
большинством представителей и угрожают превратить демокра<
тию в тиранию над многими в интересах немногих» [67, с. 243].
В целом, представляется обоснованной следующая оценка док<
трины эгалитарной демократии, сделанная В. Дзодзиевым: «на
примере теории Ж.<Ж. Руссо становится ясно, что доведенная до
своего логического завершения идея народного суверенитета
граничит с абсурдом или, по меньшей мере, явно страдает уто<
пизмом и несовместима с либерализмом и представительной
демократией» [70, с. 41].
Эгалитарная демократия и принцип разделения властей.
Враждебность эгалитарной демократии Ж.<Ж. Руссо принципам
либерализма распространяется и на принцип разделения властей.
Формально он признается автором как необходимый для госу<
дарственного устройства. Фактически же ему дается такое обосно<
вание, что оно обесценивает указанный принцип, представляя его
как неизбежную, но печальную дань человеческому и обществен<
ному несовершенству. Ж.<Ж. Руссо грустно заметил: «если бы
существовал народ, состоящий из богов, то он управлял бы собою
демократически. Но правление столь совершенное не подходит
людям» [150, с. 256]. Принцип разделения властей справедливо
виделся автору связанным с представительным характером госу<
дарственной власти. Разделение властей необходимо обществу,
народу<суверену, поскольку невозможна прямая республика.
Ж.<Ж. Руссо скептичен в отношении подлинной демократии –
прямой республики. Мыслитель признает неизбежность смешан
ной республики, в которой соединяются институты прямой и
представительской республики.
Для мыслителя характерно представление, что народ<суверен
не может быть монопольным субъектом государственного управ<
ления, т.е. республика не может работать в режиме самоуправления
народа. Автор предлагает для обоснования этой мысли ряд аргу<
ментов.
Суверен, реализуя общую волю граждан, может выступать
только как законодатель, поскольку закон защищает общий
23
интерес всех. Исполнительная власть имеет своим предметом
частное, т.е. конкретные ситуации с конкретными людьми, в кото<
рых необязательно присутствует общий интерес всех. Поэтому
наделение суверена исполнительной властью разрушительно для
него. Ж.<Ж. Руссо писал об этом: «неправильно, чтобы тот, кто
создает законы, их исполнял, или чтобы народ как целое отвлекал
свое внимание от общих целей, дабы обращать его на предметы
частные. Ничего нет опаснее, как влияние частных интересов на
общественные дела, и злоупотребления, допускаемые правитель<
ством при применении законов, – это беда меньшая, нежели
подкуп законодателя – это неизбежное последствие существо<
вания частных расчетов» [150, с. 254–255].
Прямая республика экономически невозможна: «никогда не
существовала подлинная демократия, и никогда такой не будет.
Противно естественному порядку вещей, чтобы большое число
управляло, а малое было управляемым. Нельзя себе представить,
чтобы народ все свое время проводил в собраниях, занимаясь
общественными делами» [150, с. 255].
Прямая республика требует соединения условий существо<
вания, которые эмпирически невозможны: личное знакомство
граждан между собой, а значит, малая территория государства;
простота общественного устройства и нравов, что исключает
появление сложных общественных проблем, не имеющих одно<
значного решения; имущественное равенство; отсутствие роскоши.
Законодательная и исполнительная функции государства в
руссоистском проекте разделены. Эту правовую ситуацию
Ж.<Ж. Руссо рассматривал в двух планах: исторически и норма<
тивно (теоретически).
Исторически принцип разделения властей полезен в ситуа<
циях, когда государство не ощущает себя связанным волей суве<
рена. Разделение властей не уменьшает эффективность управ<
ления, но ослабляет позиции государства в его споре с сувереном:
«тогда власть всех его частей над подданными не уменьшается, а
разделение делает их все вместе менее сильными по отношению к
суверену» [150, с. 265].
Рассматривая разделение властей теоретически, т.е. на идеаль<
ной модели общества, Ж.<Ж. Руссо делает более скромные оценки
указанного принципа. Разделение властей в идеальном обществе –
24
республике, где народ выступает как суверен, создает угрозу
правам самого суверена. Исполнительная власть рассматривается
как постоянный источник заговоров против суверена. Исполни<
тельная власть стремится сама стать сувереном и потому внут<
ренне враждебна демократии1. Об антидемократической тенден<
ции любых, даже республиканских, правительств, Ж.<Ж. Руссо
писал следующее: «как частная воля непрестанно действует
против общей, так и правительство направляет свои усилия против
суверена. Чем больше эти усилия, тем больше портится государ<
ственное устройство… рано или поздно должно случиться, что
государь подавляет в конце концов суверен и разрывает общест<
венный договор» [150, с. 272]. Ж.<Ж. Руссо стремится ослабить
неизбежные опасности для демократии, связанные с разделением
властей, которое, однако, объективно необходимо, как объективны
и опасности, из него проистекающие. Специфика воззрений автора
в том, что он стремился уменьшить опасности разделения властей
при помощи институтов прямой республики. Иными словами,
принцип разделения властей должен применяться в смешанной
республике, сочетающей взаимоисключающие институты прямого
и представительского варианта данной формы правления.
Суверен законодательствует непосредственно, через референ<
дум, а не посредством коллегии уполномоченных. Ж.<Ж. Руссо
аргументирует это тем, что суверенитет неделим и не может быть
представляем. Впрочем, это не исключает наличия коллегии
уполномоченных, но лишь как технического органа, облегчающего
действие суверена и не имеющего никакого властного правомочия.
Мыслитель утверждал: «суверенитет не может быть представляем
по той же причине, по которой он не может быть отчуждаем. Он
заключается, в сущности, в общей воле, а воля никак не может быть
представляема». При этом «депутаты народа, следовательно, не
являются и не могут быть его представителями; они лишь его
уполномоченные; они ничего не могут постановлять окончательно.
Всякий закон, если народ не утвердил его непосредственно сам,
недействителен; это вообще не закон» [150, с. 281]. Статус испол<
1 Этот тезис был принят и в классическом либерализме. Б. Констан писал: «власти
очень легко притеснять народ в качестве подданного, чтобы принудить его в качестве
суверена демонстрировать свою волю, продиктованную ему той же властью» [95,
с. 32].
25
нительной власти всегда представляет большое затруднение для
демократических концепций. Демократ вынужден пояснить, как
народ<суверен подчиняется в качестве подданных принуди<
тельной власти назначенного им органа. Может ли суверен
принудительно воздействовать на самого себя при помощи посред<
ников из своей же собственной среды? Трудности ответа на данный
вопрос заметны в книге Ж.<Ж. Руссо. В целом, он стремится
представить правительство как технический распорядительный
орган, чья деятельность абсолютно нормативно связана и не
допускает действия по усмотрению. Иными словами, правитель<
ство не участвует в образовании государственной воли наряду с
законодателем (как это имеет место в представительской респуб<
лике). Воля государства определена для правительства заранее на
референдуме. Мыслитель писал по этому поводу: «акт, учреждаю<
щий Правительство, – это отнюдь не договор, а закон; …блюсти<
тели исполнительной власти не господа народа, а его чиновники».
Последние же находится в условиях, что «беря на себя долж<
ностные обязанности, которые Государство возлагает на них, они
лишь исполняют свой долг граждан, не имея никаким образом
права обсуждать условия» [150, с. 285–286]. Принцип разделения
властей ограничивается особым правовым статусом законода<
тельного собрания граждан. Во время собрания суверена он
выступает не только как законодатель, но и как носитель верховной
правительственной власти, как высший администратор. Во время
собрания правомочия исполнительной власти слагаются ей.
Ж.<Ж. Руссо писал: «как только народ на законном основании
собрался в качестве суверена, всякая юрисдикция правительства
прерывается, исполнительная власть временно отрешается, и
личность последнего гражданина становится столь же священной
и неприкосновенной, как личность первого магистрата, ибо там,
где находится представляемый, нет более представителей»
[150, с. 279].
Компромисс либерализма и демократии. Создание либераль
ной демократии. Очевидные сложности и недостатки эгалитарной
демократии не дискредитировали демократическую идею как
таковую в европейском политическом сознании. Доминантой
развития и европейских политико<правовых институтов, и поли<
тической мысли XIX–XX вв. стал поиск компромисса между
26
демократической и либеральной моделью государства. И та, и
другая сторона сделали необходимые уступки, которые в конце
концов привели к созданию модели либеральной демократии.
Этот компромисс затрагивал и глубинные философские осно<
вания политико<правовых концепций, и содержание их идеологем.
Очевидно, что основы компромисса, его объем и содержание
предопределялись на наиболее глубоком, т.е. философском, уровне
политико<правовой доктрины. Использованные антропологи<
ческие модели выступают предельным средством аргументации,
поскольку политические и правовые отношения являются проек<
цией наиболее существенных, повторяющихся свойств человека.
Поэтому представление о природе человека программируют и
представление о содержании политико<правовых процессов.
Наиболее глубоким результатом конвергенции либерализма и
демократии стал проект социального государства. Думается, что
компромисс демократии и либерализма был связан с освоением и
той и другой стороной философскоантропологической идеи инди
видуальности, т.е. с представлением о человеке не как абстрактном
субъекте, количественно тиражируемом от индивида к индивиду,
а как об уникальном, неповторяющемся существе. Индивидуаль<
ность выражается в уникальности потребностей каждого человека,
которые не могут быть описаны как «иллюзорные» и не могут быть
проигнорированы обществом. Идея социального государства
создавалась под знаком синтеза либеральной идеи свободы и
демократической идеи равенства.
Обратимся к исследованию изменения оснований либерализма.
Если демократизм не мыслил существования индивида вне
народа<суверена<государства, то старый либерализм (XVIII–
XIX вв.) старался всячески освободить индивида от государст<
венной опеки. Образ человека self<made man – это представление
о самодостаточном существовании сильного, состоятельного,
состоявшегося индивида, который во всем обязан самому себе и
который хочет только одного от государства – не мешать ему, а
также препятствовать тем, кто нарушает его свободу от всех
остальных. Но даже в последнем случае либерализм считал допуск
государства к обеспечению безопасности лиц слишком большой
ценой, которую человек выплачивает за свою свободу. Верный
своим фундаментальным принципам, либерализм во всех случаях
27
ставит под вопрос применение силы. Об этом немецкий автор
Г. Рормозер писал так: «либеральное понимание конституцион<
ного государства состоит, по сути своей, в создании такой кон<
струкции, при которой применение силы сувереном исключается.
На вопрос, кто полномочен принимать окончательное решение,
ответ не предполагается» [148, с. 99]. В отличие от механисти<
ческой антропологии демократизма, либерализм основывался на
принципиально иной антропологической доктрине – антропо
центризме. Центральная идея антропоцентризма – представление
о человеке как микрокосме, носителе целой вселенной. Но если в
механистической антропологии это целое равно, единообразно и
неразличимо представлено в каждом отдельном индивиде, то
антропоцентризм тождественен индивидуализму – представлению
о равной ценности каждого индивида, который не может быть
принесена в жертву целому. Надо отметить, что индивидуализм
классического либерализма вовсе не был признанием ценности
индивидуальности. Либеральный индивид – self<made man – был
таким же безликим, абстрактным, многократно повторяющимся
в человеческом материале существом, как и «гражданин» эгали<
тарной демократии. Только либеральный индивид – носитель
разумности и связанной с ней свободы, т.е. сам себе суверен, а не
носитель общего суверенитета (как у демократов).
Если человек – индивидуальный микрокосм, то либерализм
последовательно а<социален. Никакого представления о ценности
кооперации, восполнения недостаточности индивидуального
существования либерализм не знает. Влияние либерализма про<
явилось в крайней жестокости западноевропейского законо<
дательства XIX в., настаивавшего на презумпции «свободы воли»
человека и отказывавшегося применять категорию «крайней
необходимости», «вынужденности» для квалификации право<
нарушений против собственности, совершенных людьми, находя<
щимися на грани физического выживания. Предполагалось, что
даже угроза голодной смерти не может нарушить способности
человека сохранять свое достоинство и независимость от небла<
гоприятного давления внешней среды. Презумпции состоятель<
ности и самостоятельности каждого гражданина соответствует и
модель «минимального государства». Это государство, которое
свободно от каких<либо функций по предоставлению социальных
28
гарантий. Обобщенную аргументацию либерализма изложил
П.И. Новгородцев: «сторонники старого либерализма не отрицали,
что есть люди, изнемогающие в жизненной борьбе и неспособные
выбиться из тяжелых условий. Но они не считали возможным,
чтобы государство вмешивалось в жизнь, которая в своем сво<
бодном развитии сама находит средства исправлять общественные
бедствия» [127, с. 209].
Ожидания либералов о том, что для обеспечения достойной
жизни человека достаточно негативной свободы, т.е. свободы от
государственного вмешательства, не оправдались. Либерализм
стал приходить к выводу, что недостаток жизненных средств
разрушителен и для свободы как таковой. Классики либерализма
(А. Смит, Дж.С. Милль) полагали, что обеспечение каждому
негативной свободы, свободы от ограничений и защита конку<
ренции пойдут на пользу всем, сделают частную собственность
доступной для каждого, обеспечат инициативу, ответственность
и дисциплину, и, в конце концов, приведут ко всеобщему благо<
состоянию. Однако провозглашенные при власти либералов
индивидуальная свобода, равноправие и невмешательство госу<
дарства в дела гражданского общества создали жесткое экономи<
ческое неравенство, и, как показал опыт 1914–1933 гг., сделали
свободу привилегией экономической элиты и дискредитировали
либеральное государство. Гибель либеральных государств в ходе
череды тоталитарных революций показала, как мала поддержка
либеральных ценностей в массовом сознании.
В ходе своей эволюции, под влиянием исторического опыта,
либерализм существенно ограничил а<социальную интерпретацию
своей антропологической модели self<made man. Самодоста<
точность и свободу человека оказалось нельзя обеспечить без
социальной кооперации. Либерализм признал ценность повсе<
дневных потребностей индивидов, нуждающихся в социальной
поддержке для того, чтобы быть в состоянии воспользоваться
предоставленной формальной, правовой свободой.
Однако это был давний тезис эгалитарной демократии, не
всегда и не обязательно формулирующийся ею как коммунисти<
ческий. Например, Ж.<Ж. Руссо предложил идею общества, в
котором достигнута гарантированность минимального жизнен<
ного стандарта: «что касается до равенства, то под этим словом не
29
следует понимать, что все должны обладать властью и богатством
в совершенно одинаковой мере; но, что касается до власти, – она
должна быть такой, чтобы она не могла превратиться ни в какое
насилие…, что до богатства, ни один гражданин не должен обладать
столь значительным достатком, чтобы иметь возможность купить
другого, и ни один – быть настолько бедным, чтобы быть вынуж<
денным себя продавать» [150, с. 241]. Современный либерализм в
этом вопросе ближе к Ж.<Ж. Руссо, чем к своим предшествен<
никам<классикам. П.И. Новгородцев видел существо нового
либерализма ХХ в. в требовании «равенства стартовых возмож<
ностей» каждого индивида: «свобода равная для всех – вот
требование нового либерализма, который стремится подчеркнуть
в этом требовании не формальное признание свободы, а ее дейст<
вительное осуществление» [127, с. 230]. Признание современным
либерализмом социальных гарантий для каждого гражданина,
обеспечивающих пользование плодами свободы, отмечает зна<
менитый западный политолог: «представления либералов на этот
счет содержат два взаимосвязанных элемента. Никто не вправе
сосредоточивать в своих руках такие инструменты власти (эконо<
мические или политические), которые позволили бы ему ущем<
лять гражданские права ближнего. Каждый должен обладать
возможностью обрести по крайней мере минимально достойные
условия жизни. Иными словами, существуют верхняя и нижняя
границы цивилизованного существования. Этими границами
очерчивается пространство гарантированных прав для всех» [66,
с. 31]. Современный либерализм признает наличие у государства
социальных функций, далеко превосходящих по объему проект
«минимального государства» классического либерализма. Запад<
ный либерализм ХХ в. признает, что для его предшественников
вмешательство государства в экономический процесс было бы
непозволительным и неоправданным ограничением свободы.
Однако регулирование экономической свободы дает в конечном
счете повышение общего уровня свободы индивидов. Современ<
ный либерализм «сделал более частыми случаи вмешательства
государства, заметно ограничивая свободу индивидов, но на деле
усиливая свободное развитие в целом. Свобода всего народа, а не
кучки привилегированных особ, свобода как позитивная воз<
можность, которая никогда не станет реальностью для менее
30
везучих, – такова идеальная цель, к которой постепенно научились
направлять свои устремления все истинно либеральные прави<
тельства» [67, с. 238]. Аналогичные суждения высказал и извест<
ный отечественный либеральный автор – Б.А. Кистяковский. С его
точки зрения, ограничение абстрактной возможности реализовать
свободу в сфере хозяйственного оборота будет означать рост
реальной возможности человека реализовать себя; иными сло<
вами, он полагал, что ограничение экономической свободы обер<
нется ростом общей социальной свободы: «та сфера безграничной
личной свободы, которая в современном обществе создается и
гарантируется гражданским правом, будет значительно сокра<
щена. Часть этой сферы перестанет быть предметом гражданско<
правовых отношений», однако, если «будет сужен тот круг личных
прав, который создается и обеспечивается современным граж<
данским правом, то зато значительно будет расширена сфера
публичных субъективных прав» [90, с. 337, 339].
Социальное государство с обширными экономическими обя<
зательствами перед индивидами решает две – и весьма трудно
согласовываемые – задачи:
• обеспечение социальных гарантий для фактической реали<
зации свободы каждым гражданином;
• обеспечение стимулов к труду, разрушаемых социальными
гарантиями.
Социальное государство – и эти две его задачи – не является
более предметом политических дискуссий и существует, скорее, в
атмосфере всеобщего признания. Дискуссионными остаются
пропорции между двумя направлениями деятельности социаль<
ного государства. По мысли Г. Рормозера, «существует опреде<
ленный вариант социального государства, сочетаемый с либе<
ральным принципом правового государства. И есть другой тип
социального государства, ведущий к фактической ликвидации
правового государства. В первом случае соответствие социального
государства правовому выражается в том, что это социальное
государство создает материальные условия лишь в той мере, чтобы
каждый индивид мог воспользоваться правами и свободами,
которые гарантирует ему либеральное государство… Во втором
случае речь идет о цели, поставленной Марксом, – достижения
всеобщего материального равенства» [148, с. 82]. Эти пропорции
31
зависят от исторических обстоятельств, традиций страны. Для
части западноевропейских авторов характерно представление, что
«государство благосостояния» не может реализовать эффек<
тивных стимулов к труду, порождает иждивенчество и накапли<
вает взрывоопасный человеческий материал, «маргиналов»,
пользующихся благами общества, но не солидаризирующихся с
ним. Такого мнения придерживался Г. Рормозер: «вместо того,
чтобы помогать только действительно крайне нуждающимся и
беспомощным людям, мы создали превосходную систему соци<
альной безопасности, предохраняющую человека вообще от
всякого риска, который только может когда<либо возникнуть в
жизни. Эта система парализует рыночную экономику, ее резуль<
тативность и способность к достижениям» [148, с. 137].
Проект социального государства существенно меняет социо<
логический контекст системы разделения властей. Классический
либерализм в основу данной системы положил разграничение
государства и гражданского общества. Социальное государство
продолжает практику «разделения властей» уже внутри граж<
данского общества. Социальное государство часто называли
«государством профсоюзов»1. Теперь на смену тред<юнионизму
пришел «мультикультурализм», когда этнические группы бывших
мигрантов агрессивно требуют «большего уважения своих прав»,
понимая под этим приоритет своих (часто шокирующих) стан<
дартов поведения над либеральным принципом равенства перед
законом, т.е. коллективных правовых привилегий.
Политикоправовое устройство либеральной демократии.
Либеральная демократия – уникальное сочетание политических
и правовых институтов, группирующихся в модель правового
государства, и политических технологий, гарантирующих конвер<
генцию политических принципов либерализма и демократии.
1 Профсоюзы – некогда новый центр силы в сфере экономики, сопоставимый по
политическим и организационным возможностям с корпорациями. Для класси<
ческого либерализма признание тред<юнионов было бы нарушением принципа
конкуренции и принципа свободы хозяйственной деятельности. Тред<юнион –
разновидность экономической монополии, поскольку заменяет индивидуальный
договор о продаже товара (рабочей силы) – коллективным, т.е. добивается
монопольно высокой цены. Легализация тред<юнионов при сохранении антимоно<
польного законодательства в отношении предпринимательских корпораций
открыла путь к новой конфигурации сил в гражданском обществе по сравнению с
эпохой XIX в.
32
Либеральная демократия соединяет принцип народного суве
ренитета и принцип прав человека. Об этом писал П.И. Новго<
родцев: «необходимое развитие мысли приводит к требованию
охраны прав меньшинства в демократических формах и к поста<
новке границ для господства большинства: в безграничном гос<
подстве большинства заключается такая же несправедливость по
отношению к личности, вынужденной ему подчиняться, как и в
безграничном господстве меньшинства над большинством» [127,
с. 150]. Необходимо уточнить, что в концепции правового государ<
ства ограничивается и принцип прав человека. При анализе консти<
туций современных государств интересным представляется вывод:
«инкорпорируя в себя принципы, выводимые из естественного
закона, конституция как основной закон занимает место «естест<
венного права» в том смысле, что она, во<первых, одновременно
гарантирует как народный суверенитет, так и личные права и, во<
вторых, ставит предел и народному суверенитету, и правам лич<
ности» [73, с. 101].
При всех критических замечаниях в адрес демократии, либе<
рально мыслящие правоведы признают ее ценность как формы
правления. Ценность демократии для либерализма понимается
следующим образом: «по сравнению с недемократическими,
демократические режимы обеспечивают большую степень тради<
ционных свобод, более представительное политическое руковод<
ство и более высокую вероятность того, что политика будет
отвечать интересам широких слоев населения» [102, с. 263].
В сфере политической идеологии компромисс либерализма и
демократии связан с признанием смешанной формы правления,
каковой является представительская республика с элементами
прямой республики. Компромисс осуществляется за счет ограни<
чений элементов прямой республики. В современном правовом
сознании прямая республика настолько утратила определенность,
что за ее существо принимаются институты представительской
республики. Об этом свидетельствует, например, ч. 1 и 3 ст. 3
Конституции Российской Федерации. Текст Конституции гласит,
что «носителем суверенитета и единственным источником власти
в Российской Федерации является ее многонациональный народ»,
при этом «высшим непосредственным выражением власти народа
являются референдум и свободные выборы». Вряд ли возможно с
33
точки зрения последовательной теории видеть в референдуме и
выборах народных представителей (делегации суверенитета)
одинаковое проявление непосредственного действия суверена по
реализации его власти.
Институт референдума генетически восходит к представлению
именно эгалитарной демократии. Референдум выявляет общую
волю суверена. Однако именно представление об общей воле
народе – как наследие эгалитарной демократии – в максимальной
степени ограничивается при синтезе либерализма и демократии.
Ссылка на общую волю суверена расценивается Й. Шумпе<
тером как иллюзорная: «концепция воли народа или всеобщей
воли… не имеет под собой реальной почвы. Эта концепция пред<
полагает существование однозначно определяемого общего блага,
приемлемого для всех», однако, «если нет ядра, общего блага, к
которому, по крайней мере в долгосрочной перспективе, тяготеют
все отдельно взятые воли индивидов, мы не сможем выявить этот
конкретный тип естественной, общей воли» [184, с. 335]. Либе<
ральная демократия формально, процедурно не нуждается в
выявлении общей воли суверена. Ее конституционное устройство
основано на принципе соревнования различных политических
групп и лидеров за голоса избирателей. При этом возможна
организация правительства меньшинства избирателей. Реально на
выборах суверен первоначально представлен политически анга<
жированной частью электората, а далее меньшинство электората
дробится между представительством партийных и территори<
альных групп.
В современных демократиях у власти находится меньшинство.
Отсутствие общей воли суверена объясняется иррациональностью
массового сознания, которое и предъявляет суверена. Волеизъяв<
ление суверена не соответствует его же объективным интересам,
однако это расхождение не осознается массами. Й. Шумпетер
отмечал: «со временем коллективное сознание людей выработает
мнения, которые весьма часто представляются в высшей степени
разумными и даже проницательными. История, однако, состоит
из последовательных краткосрочных ситуаций, которые могут в
корне изменить ход событий». Поэтому «никакое количество
ретроспективного здравого смысла не меняет главного вывода: не
народ в действительности поднимает и решает вопросы, опре<
34
деляющие его участь, они поднимаются и решаются за него.
Приверженец демократии более, чем кто бы то ни было, должен
принять этот факт как данность» [184, с. 349–350].
Власть меньшинства безальтернативна. Однако политические
технологии, организующие власть меньшинства в представитель<
ских демократиях, могут существенно различаться в различных
политико<правовых системах. Рассмотрим их в контексте проб<
лемы разделения властей. Юридические конструкции систем
разделения властей – в «формальном» и «материальном» смысле –
весьма консервативны и остаются неизменными в странах совре<
менной либеральной демократии. Однако «неформальная», соци<
ально<политическая сторона разделения властей как центров
силы, определяющих действия государственной власти, сущест<
венно меняется в зависимости от конкретной политической
системы. Вместе с тем думается, что можно выделить некоторые
типичные составляющие разделения властей в либеральных
демократиях.
Для либеральной демократии характерно сочетание приемов
элитарной демократии и демократии соучастия (полиархии). Ни
один из этих приемов не может действовать в своей исключи<
тельности, хотя может преобладать какой<то один из них. При этом
модель элитарной демократии сама предполагает несколько
вариантов интерпретаций. Однако для всех вариантов элитарной
демократии характерна устойчивая тенденция к отказу от моби
лизационных способов политического поведения. Этот отказ
институционально заложен в конституционном устройстве совре<
менных либеральных демократий. Речь идет об институте свобод
ного мандата для народных представителей. Данный институт
создает существенное условие работы в режиме элитарной демо<
кратии – свободу договаривающихся политических и террито<
риальных элит от своей электоральной базы.
Наличие элитарной демократии диагностируется по степени
влияния несистемной оппозиции и интенсивности внепарла<
ментских действий политических оппонентов. В пределе, элитар<
ная демократия предполагает практику «большой коалиции».
Ограничение мобилизационной внепарламентской активности
оппозиции и популистской риторики жизненно необходимо для
стабильности демократии. Возможности любого политико<право<
35
вого режима для обеспечения стандарта жизни населения всегда
ограничены. Действия внесистемной оппозиции могут сущест<
венно повысить требования к правящей коалиции и потому
снизить стабильность режима управления. Системная оппозиция,
наоборот, оказывается фактором стабильности, так как ограни<
чивает притязания населения или снижает радикальность форм
их выражения.
Таким образом, традиционное для всех государств противо<
стояние «правительство – оппозиция» в условиях либеральной
демократии превращается в разделение власти по линии «прави<
тельство – системная оппозиция».
Элитарный характер представительства социальных и террито<
риальных интересов предполагает политико<партийный характер
такового. Однако либеральная демократия не может быть «пар<
тийным государством». Сегментированность политического
пространство и периодический характер обновления партийного
представительства исключают доминирование какой<то одной
партии в составе государственного аппарата. Думается, что
существенной чертой либеральной демократии является более
ярко выраженное (чем в иных политико<правовых режимах)
неформальное, хотя и отчасти институционализированное деле<
ние между «центрами сил» внутри исполнительной ветви власти.
Речь идет о разделении власти между «политическим классом»
(представительством публичных политиков и партийных функ<
ционеров в государственных органах) и департизированными по
закону государственными служащими (бюрократией). Обычно
законодательство либерально<демократических государств гаран<
тирует стабильность правового статуса носителей государствен<
ных должностей государственной службы и независимость от
результатов политических выборов. Замещение должностей в этой
части государственного аппарата является «внутренним делом»
бюрократии, регламентирующееся скорее бюрократическим
этосом, и в более ограниченной степени – политическими реше<
ниями. Однако высшие политические должности замещаются в
порядке политических выборов (или напрямую зависят от них) и
потому являются достоянием «политического класса». О зна<
чимости бюрократии как «центра силы» в либеральной демо<
кратии писал Й. Шумпетер: «недостаточно, чтобы бюрократия
36
была эффективна в текущем административном управлении и
давала квалифицированные советы. Она должна также быть
достаточно сильной, чтобы направлять и в случае необходимости
обучать политиков, которые руководят министерствами». При
этом, полагает политолог, «бюрократия сама должна быть властью.
Это равнозначно тому, чтобы сказать, что на деле, хотя и не
формально, назначение на должность и продвижение по службе
должно существенно зависеть – в соответствии с правилами
государственной службы, которые политики не отваживаются
нарушать, – от ее (бюрократии) собственного корпоративного
мнения» [184, с. 383].
Либерально<демократический синтез многомерен, незавершен
и неоднозначен по своим результатам. Однако его исходные
составляющие остаются неизменными как базовые политико<
правовые ценности, задающие масштаб оценки проектов, претен<
дующих быть гуманистическими и правовыми. В инструмен<
тальном выражение проблема делимости суверенитета между
человеком, народом (совокупностью граждан) и государственным
аппаратом становится проблемой оптимизации принципа «раз<
деления властей».
1.2. Содержание принципа разделения
ветвей власти и его цель
Принцип разделения ветвей власти1 является обязательным
для демократического государства, так как позволяет гаранти<
ровать суверенитет народа и защищает его от узурпации власти
(незаконного использования) со стороны государственного аппа<
рата. Эту политическую цель преследовали все теоретики права,
размышлявшие о разделении властей. Например, американский
государственный деятель Мэдисон заявил, что честолюбию одних
политиков следует противопоставить честолюбие других. Фран<
цузский мыслитель Шарль Луи де Монтескье полагал, что власть,
откуда бы она ни исходила, всегда склонна к злоупотреблению.
Предполагалось, что правомочия государства, разделенные между
1 Принцип разделения ветвей власти – правила организации государственного
аппарата, разграничивающие компетенцию и предметы ведения ветвей власти для
обеспечения режима законности, гарантирования прав и свобод граждан.
37
несколькими органами, не смогут быть соединены в одних руках
и направлены против общего блага всех граждан, поскольку ветви
власти не смогут договориться между собой ввиду естественного
честолюбия людей и потому они будут действовать в рамках
закона.
Принцип разделения ветвей власти направлен против опас<
ности концентрации власти в руках высших руководителей
государства. Поэтому принцип разделения властей предполагает
закрепление за высшими государственными органами строго
определенного объема правомочий и строго определенного пред<
мета ведения, чтобы ни один государственный орган, ни одно
должностное лицо не могли бы самостоятельно выступать (отдель<
но от всех остальных) от имени государства как целого.
Несмотря на то, что принцип разделения ветвей власти был
направлен против возможного государственного деспотизма, он
первоначально реализовывался в самых архаических и деспоти<
ческих государствах.
Уже в ранних государствах наблюдаются первые признаки
разделение властей: выполнение различных государственных
функций было распределено между различными государствен<
ными органами и должностными лицами, которые не находились
в отношении служебного подчинения друг другу. Однако это
разделение носило технический характер, т.е. было подчинено
удобству управления как частный случай экономии труда в рамках
его общественного разделения. Это разделение юридически не
существовало, т.е. не было официально закреплено законом и
выполнялось в порядке служебных поручений отдельным госу<
дарственным органам или должностным лицам. Настоящим
носителем законодательных, управленческих и судебных право<
мочий был глава государства, который лишь временно делеги<
ровал свои права и мог в любой момент отозвать их обратно (это
называлось институтом прерогативы (исключительных право<
мочий) главы государства – глава государства может реализовать
правомочия любой должности. Институт прерогативы опирается
на представление о том, что все правомочия должностных лиц
являются в то же время правомочиями главы государства и все
ветви власти подчинены ему как носителю верховной власти.
38
В демократическом обществе данный принцип приобретает
иное толкование как в содержательном, так и в процедурном
отношениях. В последнем случае принцип разделения ветвей
власти приобретает конституционное закрепление. Правомочия
отдельных ветвей власти определены конституционно и не могут
быть пересмотрены главой государства. В современном демокра<
тическом обществе сохраняются лишь остаточные проявления
института прерогативы1. Как и в ситуации технического разде<
ления властей, современное конституционное разделение пред<
полагает отсутствие служебной подчиненности ветвей власти друг
другу. Все вместе они подчиняются не персональной воле главы
государства, а безличной силе закона.
В содержательном отношении принцип разделения ветвей
власти выступает прежде всего разграничением фундаментальных
конституционных институций – (1) «прямой» и (2) «представи<
тельской» республик в составе единого государственного орга<
низма и (3) прав человека2. Более частные модели разделения
ветвей власти, обычно описываемые в литературе без обращения
к данному разграничению, опосредуются им и выводимы из него.
Соотношение институций (1), (2) и (3) обычно исследуют как
проблему пределов «суверенитета народа» в отношении как
государственного аппарата, так и прав человека. Принятие Консти<
туции РФ 1993 г. стимулировало исследователей к обсуждению
юридической природы конструкции «суверенитета народа», к
проблеме делимости внутреннего государственного суверенитета
(фактически вытекающего из конституционного принципа при<
рожденных и неотчуждаемых прав и свобод в ч. 2, ст. 17).
1 Наряду с демократическим толкованием публичного характера самой природы
государства в Конституции РФ сохраняется и понимание публичности как
принципа государственного управления на основе предоставления юридического
иммунитета носителям политических должностей (т.е. непосредственным пред<
ставителям суверена, замещающих должности посредством политических выборов).
Так, согласно ст. 91 Президент РФ обладает неприкосновенностью, что означает
полный юридический иммунитет в отношении возможных мер защиты и мер
пресечения. Согласно же ч. 1. ст. 93 Президент обладает и частичным судебным
иммунитетом. Депутаты Государственной думы и члены Совета Федерации
обладают частичным иммунитетом в отношении мер защиты и мер пресечения (ч. 1,
ст. 98), а также меньшим по объему, чем у Президента, судебным иммунитетом (ч. 2,
ст. 98).
2 В терминах философии права это разграничение формулируется как проблема
«делимости суверенитета».
39
Конституция предложила новую трактовку субъектов госу<
дарственного суверенитета, соответствующую либеральному
пониманию принципа публичности государства. В отличие от
этатизма, считавшего государственный аппарат единственным
источником и монопольным носителем суверенитета, либеральная
идеология Конституции видит в государственном аппарате деле<
гированного, производного носителя суверенитета. Часть 1, ст. 3
Конституции провозглашает, что «носителем и единственным
источником власти в Российской Федерации является ее много<
национальный народ». Однако законодатель последовательно
осуществил ограничение этой идеи во имя установления не
демократического, а либерально<демократического режима.
Последний несовместим с абсолютным суверенитетом народа.
В Конституции РФ прослеживаются следующие ограничения
указанной идеи.
I. Народный суверенитет ограничен принципом прирожденных
и неотчуждаемых прав человека согласно ст. 2; ч. 2, ст. 17; ч. 2, ст. 55;
ч. 3, ст. 56. Причем защищенность прав человека от произвольного
законотворчества народа усилена общедозволительным способом
их установления (ч. 1, ст. 55) и асимметрией учредительной и
ревизионной силы референдума (ст. 136).
Провозглашение демократического характера государства
представляется чем<то само собою очевидным. Между тем превра<
щение демократии в конституционный принцип сопряжено с
известными трудностями. Конституционализм ориентирован на
ценности либерализма, а не демократии, поскольку последняя
содержит угрозу свободе личности. А. Шайо отмечал: «демокра<
тию ни в коем случае нельзя отождествлять с конституциона<
лизмом, напротив, связь между ними скорее можно охарактери<
зовать как напряженную, граничащую с враждебной» [181, с. 61].
Новая правовая аксиология вполне солидарна с тезисом Д. Ллойда,
который полагал, что «с точки зрения логики права… нет ничего
такого, что могло бы заставить каждое государство рассматривать
свой собственный внутренний суверенитет в качестве неделимого
или неограниченного» [104, с. 211]. Идея делимости государст<
венного суверенитета поддерживается рядом отечественных
авторов. Так, И.А. Кравец отмечал: «суверенитет народа должен
40
быть ограничен правами личности, ее достоинством. Иначе говоря,
суверенитет народа ограничен в демократическом конститу<
ционном государстве суверенитетом личности» [98, с. 197].
Фундаментальное положение о «правах и свободах человека и
гражданина», зафиксированное в Конституции РФ 1993 г., пред<
ставляет собой концентрацию европейской политической и
правовой теории либерализма. Оно не может быть понято вне
контекста своего происхождения, который предполагает обяза<
тельность выведения из идеи «прав человека» весьма вполне
определенных идейных следствий. Внимание к теоретическому
содержанию этой идеи должно возрасти многократно, поскольку
она стала конституционной нормой и, значит, способна создавать
уже и юридические последствия.
Идея прав и свобод человека и гражданина – как и всякая
сложная теоретическая конструкция – представляет собой реше<
ние целого ряда проблем. Они таковы:
1. Существует ли различие между концептами «человек» и
«гражданин»?
2. Если это различие есть, то какова природа различия прав
человека и прав гражданина?
3. Существует ли различие между концептами «права» и
«свобода»?
Различие человека и гражданина как родового и видового
терминов существует для мировоззрения либерализма1, опираю<
щегося на идеи индивидуализма, находящего самое яркое вопло<
щение в понимании государства как договора граждан. Класси<
ческим в этом отношении является концепция Д. Локка. С его
точки зрения, человек от рождения наделен «правами» и обладает
ими до<, вне< и независимо от возникшего позже государства.
Человек обладает «правом» быть (1) законодателем самому себе,
(2) своим собственным правителем и (3) «правом частного меча»,
т.е. выступать судьей в споре о собственном праве. В точном,
юридическом смысле все указанные возможности, которыми
обладает человек в до<государственном состоянии, нельзя назвать
«правами»: они никого ни к чему не обязывают. Здесь отсутствует,
1 Для античного мира такое различие несущественно: о человеке можно было
говорить только как о гражданине. Не<гражданин – «варвар», а не человек.
41
наряду с правоуполномоченным, еще и обязанное лицо (лица)1.
Носители таковых защищают свои «права» в порядке само<
защиты и само<управства. В конечном счете, каждый отдельный
индивид сам определяет, что совершается «по праву», а что – нет.
Для обеспечения устойчивости обязательств локковские инди<
виды передают (делегируют) часть своих правомочий (1) и (2) и
полностью отказываются (отчуждают) от правомочия (3) в пользу
образуемого государства. В либеральном понимании государ<
ство – продукт общественного договора с четко очерченными
правами. Государство не должно располагать правомочиями и
осуществлять действия большие, чем это необходимо для общего
блага всех. Вне полномочий государства остается обширное
пространство, где индивиды реализуют не общее, а частное благо
на основании неделегированной части «естественных» прав. Это
пространство позднее будет названо «гражданским (буржуазным)
обществом», понятым как сфера частного предпринимательства
и «третьего сектора». Его субъектом остается «человек». Его
состояние – «не<нуждаемость», self<made man: человек ничего не
просит у государства, он самодостаточен и в состоянии поза<
ботиться о себе сам. «Гражданин», в отличие от «человека», –
создание государства. Он носитель октроированных (дарованных,
фактически переуступленных ему государством ранее делегиро<
ванных тому же государству прав), созданных, регулируемых2
государством прав.
Идея прирожденных естественных прав и государства как
общественного договора создает представление о делимости
суверенитета (права принятия окончательного решения) между
1 Правда, Локк полагал, что носители «прирожденных прав» – люди здравомыслящие,
разумные и потому способные уважать аналогичные права других, тем самым
связывая себя ими. В этом смысле «прирожденные» права – это права «естест<
венные», т.е ненавязанные, добровольно соблюдаемые всеми разумными сущест<
вами и потому обязательные для них. Вместе с тем Локк считал, что разумность
индивидов недостаточна для того, чтобы все они выработали единообразные
представления о взаимных правах и взаимных обязанностях. Их разумность
достаточна лишь для того, чтобы обоюдно не покушаться на жизнь. Уважения же к
собственности (особенно ставшей предметом договоренности) локковские инди<
виды не испытывали. Это пространство «естественных прав» населяют необяза<
тельные и ненадежные в деловом отношении индивиды.
2 Государство может произвольно изменять объем октроированных прав, делегиро<
ванных им гражданину, например, в условиях чрезвычайного положения, войны.
42
неполитическим («человеком») и политическим («государством»,
совокупностью «граждан») субъектами. По мнению современных
исследователей, именно такое толкование приобрели эти кон<
цепты: «Проведенное в Декларации 1789 г. различие между
правами человека и правами гражданина по сути дела означало
различие между человеком как частным человеком (членом
гражданского общества) и политическим человеком – гражда<
нином, членом государства» [142, с. 69].
В этой традиции права человека – это форма реализации
«прирожденных прав» в условиях разделения общества на авто
номную и государственно организованную часть, т.е. «права
человека» носят отчетливо внеюридический характер, поскольку
реализуются за пределами юридической сферы, охраняемой
государством.
Идея внеюридического происхождения и реализации прав
человека до сих пор оказывает существенное влияние на их
понимание. Гражданское общество преимущественно истолко<
вывается как сфера обычного права, обычаев делового оборота,
если и соприкасающаяся с позитивным правом, то лишь как с
частным правом. Думаем, было бы ошибочным полагать, что
«прирожденные права» реализуются в сфере частного оборота и
безразличны к содержанию государственного права до такой
степени, что «права человека» реализуются в условиях автори<
тарного режима (при условии невмешательства индивида в
политику). Гораздо обоснованнее выглядит точка зрения, что
«права человека» соприкасаются прежде всего с публичными
правомочиями в позитивном праве. Как полагал В.С. Нерсесянц,
частно<правовая правоспособность человека как субъекта граж<
данского общества зависит от публично<правовой правоспособ<
ности. Он писал: «в римской ситуации, чтобы быть субъектом
неполитических, частно<правовых отношений, надо было стать
свободным римлянином, т.е., иначе говоря, гражданско<правовая
правосубъектность человека была следствием его политической,
государственной правосубъектности», при этом «подобная зави<
симость гражданско<правовой правосубъектности от политичес<
кой сохранилась (правда, в значительно ослабленной форме и не
столь явно) и в гораздо более развитых условиях разделения сфер
гражданского общества и политического государства. И в наши
43
дни повсюду, даже в наиболее развитых странах лица без граж<
данства (т.е. те, кто не являются гражданами именно данного
государства) оказываются так или иначе ущемленными даже в
неполитической сфере, т.е. в качестве членов гражданского
общества, участников гражданско<правовых отношений» [142,
с. 69–70].
Более того, в экстремальном варианте «права человека» заме<
щают позитивное публичное право, если последнее выходит в
своих притязаниях за границы, обозначенные «общественным
договором», и вторгается в сферу гражданского общества.
В формальном смысле государственная власть выходит за эти
рамки, если начинает создавать веления в обход законодательной
процедуре, или, как говорил Локк, нарушает правило о том, что
народ подчиняется тем законам, на которые дал свое согласие.
В материальном смысле государственная власть нарушает его,
если позитивное право утрачивает свой консенсуальный характер
и отдает распоряжения, не являющиеся необходимыми для
реализации общего блага. В этом случает «права человека»
реализуются как право на восстание, как право на сопротивление
угнетению со стороны не<правовой власти. То, что права человека
основным содержанием полагают право на восстание, ясно осо<
знавали авторы Декларации, записавшие в ней примечательное
положение: «Целью каждого политического союза является
обеспечение естественных и неотъемлемых прав человека. Таковы
свобода, собственность, безопасность и сопротивление угнетению»
[35, с. 50].
Слабой стороной истолкования «прав человека» был полный
субъективизм в определении того, нарушила государственная
власть «общественный договор» или нет. По определению, такое
истолкование осуществляется в ситуации, когда правильное,
упорядоченное общение и волеизъявление граждан затруднено.
Тогда каждый отдельный индивид будет решать, справедливо
поступает правительство или нет. Индивидуальное правосозна<
ние будет мерилом правомерности действия государственной
власти только тогда, когда институты обеспечения гражданского
волеизъявления не действуют. Но даже в этой ситуации нет
гарантии, что права человека обладают приоритетом перед веле<
ниями государственной власти. Об этом писал французский
44
конституционалист Ф. Люшер: «сопротивление угнетению иными
средствами, чем те, которые предусмотрены законами, включая и
право на восстание, допустимо лишь в том случае, если законные
способы устранены самим правительством, которое таким образом
как бы оптом нарушает все права народа; в таком случае восста<
ние – это последний аргумент – ultima ratio… Восстание – это не
правовая процедура, а совершающийся факт; но из факта восста<
ния судья также обязан извлекать правовые последствия: нужно
ли судить повстанцев на том основании, что они лишь исполь<
зовали свое право на сопротивление угнетению?» [110, с. 370].
Гораздо более критично относился к идее прав человека как
внеюридического (надпозитивного) состояния Б.Н. Чичерин. По
его словам, независимо от условий реализации «учение о неотчуж<
даемых и ненарушимых правах человека, которые государство
должно только охранять, но которых оно не смеет касаться, есть
учение анархическое. Необходимым его следствием является
постановление французской конституции 1793 года, что как скоро
права народа нарушены, так восстание составляет, не только для
всего народа, но и для каждой части народа, священнейшее из прав
и необходимейшую из обязанностей. При таком порядке каждый
делается судьею своих собственных прав и обязанностей, начало,
при котором общежитие не мыслимо» [179, с. 301–302]. Как
полагал мыслитель, идея прав человека связана с идеей делимости
суверенитета. Последняя идея должна быть преодолена для того,
чтобы сама идея прав человека получила юридическое содер<
жание, т.е. государственные гарантии. Б.Н. Чичерин писал: «для
того, чтобы в обществе было единство, чтобы оно не раздиралось
противоборствующими друг другу стремлениями, требуется
установление единой, владычествующей воли, которой все безус<
ловно должны подчиняться. На нее не может быть апелляции, ибо
в таком случае явилась бы новая, высшая воля, которой приговор
был бы все<таки окончательным. Эта воля должна быть едина, как
едино само общество» [179, с. 302].
В современном мире идея прав человека разрабатывается в
демократических странах, где истолкование прав человека как
прав на восстание потеряло свою актуальность. Наблюдается
стремление придать идее прав человека юридический характер и
избежать связи с сомнительной идеей делимости суверенитета.
45
Если права человека получают государственную гарантию, то идея
их прирожденности теряет смысл, какое<либо содержание. Права
человека – независимо от того, как оценивать их источник по
отношению к государству – будь то разумная человеческая
природа, воля государства и т.д. – являются октроированными по
своим гарантиям. Только государство может установить право<
обязанного субъекта и определить возможные для его противо<
правного поведения меры юридической ответственности. Ввиду
обязательности для прав человека государственных гарантий
необходимым становится признание суверенитета государства и
переосмысление природы гражданского общества. Граница между
государством и гражданским обществом как сферой реализации
прав человека носит подвижный, ситуативный характер. На наш
взгляд, права человека в современной теории могут быть пред<
ставлены двумя способами.
A. Права человека как «законные интересы» лиц. В свете идеи
государственного суверенитета ни один вид общественных отно<
шений не может быть принципиально изъят из государственного
регулирования: нет такого состояния или действия, которое бы
принципиально, в силу своей «природы» не могло бы стать пред<
метом такового. Гражданское общество конституируется факти
чески, как пространство диспозитивного и общедозволительного
правового регулирования. Таковое регулирование Конституция
РФ признает приоритетным для области прав человека и граж<
данина согласно ч. 1, ст. 55. Если разрешенное определяется «по
умолчанию» (разрешено все, что не запрещено), то его предмет не
может получить полноценную юридическую защиту и стать
предметом субъективного права (поскольку круг правообязанных
лиц также неопределен). На наш взгляд, юридически гражданское
общество может быть представлено как сфера реализации «закон
ных интересов» лиц. Согласно Конституции, эта категория (ч. 2
ст. 36) не совпадает с другой конституционной категорией –
субъективными правами. Законные интересы – чистые дозво<
ления без установления правообязанного субъекта1. Законные
1 Убедительное толкование «законных интересов» как конституционной категории
представлено в «Общей теории права и государства. Академический курс». Т. 2. М.,
2000.
46
интересы в случае их правовой регламентации перестают быть
«правами человека», становятся субъективными правами и изы<
маются из сферы гражданского общества.
Б. Права человека как конституционные свободы. Идея прав
человека связана с определенным антропологическим допуще<
нием – пониманием человека как self<made man. Однако это же
допущение лежит в основании позитивного права как матери<
альный признак лица. Без представления о человеке как состоя<
тельном (не<нуждающемся) и состоявшемся существе невоз<
можны такие конструкции позитивного права, как свобода дого<
вора, нерушимость договора и т.д. Но в таком случае человек
нуждается не в положительных услугах государства, а (1) в
правомерном бездействии самого государства и (2) в правоохране,
т.е. защите человека от противоправных действий других лиц.
Таким образом, права человека оказываются особой разновид<
ностью позитивных публичных субъективных прав – конститу<
ционными свободами. Так понятые «права человека» совместимы
с признанием суверенитета государства и не могут быть истол<
кованы как ограничение пространства позитивного права со
стороны надпозитивного, «естественного и прирожденного права».
Права человека оказываются результатом самоограничения суве<
рена, который сам положил предел своему регулирующему воз<
действию. Именно свободы получают наиболее существенную
правовую защиту – судебную, которая и придает правам человека
как свободам юридический характер. Все остальные «права
человека» (обычно относимые к правам человека второго поко<
ления), требующие положительных услуг государства, имеют не
юридический характер, поскольку их судебная защита либо крайне
затруднена, либо вообще невозможна. По европейской класси<
фикации, такие права человека отнесены к категории «полити<
ческих», или «моральных», обязательств государства: их реали<
зация зависит от наличия материальных возможностей государ<
ства, т.е. в конечном счете, от доброй (моральной) воли власт<
вующих. Юридически такие «права человека» представляют
декларативные нормы, ответственность за невыполнение которых
носит не юридический, а политический характер (перевыборы или
неизбрание ранее властвующих на новый срок).
47
II. Взаимное ограничение, равновесие институтов прямой и
представительской республик. Суверенитет народа выражается в
институции прямой республики и местном самоуправлении.
Напротив, представительская республика, предполагающая пуб<
личный характер государственной власти, ограничивает сувере<
нитет народа. Законодатель стремился не столько противопоста<
вить эти институции, сколько установить их равновесие.
В контексте соединения демократизма и конституционализма
государство выступает формой организации публичной власти.
Форма правления в РФ представляет соединение прямой (парти<
ципарной) и представительской (репрезентативной) республики.
Об этом свидетельствует ч. 2, ст. 3 Конституции. Законодатель
установил, что «народ осуществляет свою власть непосредственно,
а также через органы государственной власти и органы местного
самоуправления». Однако народ, который согласно ч. 3, ст. 3
«осуществляет свою власть непосредственно», не оказывается
носителем государственной власти, поскольку согласно ч. 1, ст. 11
«государственную власть в Российской Федерации осуществляют
Президент Российской Федерации, Федеральное собрание (Совет
Федерации и Государственная дума), Правительство Российской
Федерации, суды Российской Федерации»1. Фактически из двух
конституционных атрибутов народа, зафиксированных в ч. 1, ст. 3,
реальным содержанием обладает лишь признак быть «единст<
венным источником власти», т.е. выступать как учредительная
власть (предшествующая всякому действую создаваемой госу<
дарственной власти).
Российская Конституция предусматривает сопоставимую
значимость институтов непосредственной и представительской
демократии для эффективного функционирования правового
государства. Эта идея последовательно проводится в нескольких
статьях Основного закона. Например, ч. 3, ст. 3 содержит поло<
жение о том, что «высшим непосредственным выражением власти
народа являются референдум и свободные выборы». Нетрудно
заметить, что здесь уравниваются принципиально различающиеся
1 Различие «носителя суверенитета» и субъекта государственной власти, создаваемое
несовпадением положений ст. 3 и ст. 11 Конституции, опосредуется конструкцией
ч. 1, ст. 32, где гражданин рассматривается как непосредственно участвующий в
управлении делами государства.
48
по своей природе политические акты – действия народа по
реализации собственных прав как субъекта учредительной власти
и делегирование своих суверенных прав другим лицам, в данном
случае народным представителям. Фактически в этом консти<
туционном положении провозглашается принцип партнерского
сотрудничества и взаимодополнительности существования народа
как субъекта государственности и одновременно как гражданской
общности в лице местного самоуправления. По мнению некоторых
исследователей, «Конституцию можно рассматривать в качестве
документа, закрепляющего договор между государством и обще<
ством» [121, с. 64].
В Конституции РФ отсутствует фундаментальный институт
непосредственной демократии – возможность отзыва народом
делегированных им прав. Таким образом, Конституция РФ отри<
цает институт императивного мандата посредством закрепления
принципа свободного мандата. Последнее выражено посредством
квалифицированного пробела в ч. 1, ст. 96.
В руссоистском проекте правового государства исполнительная
власть слагает с себя полномочия в тот момент, когда «народ
находится в собрании». В российском Основном законе нашла
отражение неограниченная во времени делегация народом своих
прав как носителя государственного суверенитета и невозмож<
ность ее прекращения. Это закреплено в ст. 10, провозгласившей
конституционный принцип разделения властей, предполагающий
несводимость правомочий государства к действию только одного
субъекта – народа. Даже референдум, рассматриваемый Консти<
туцией как высшее непосредственное выражение власти народа,
не является единственным процедурным порядком первичного
правотворчества – конституционного установления. Согласно ч. 3,
ст. 135 Основного закона принятие новой Конституции возможно
как путем голосования в Конституционном собрании, так и путем
всенародного голосования. Кроме того, Конституция устанав<
ливает асимметрию учредительной и ревизионной силы рефе<
рендума, поскольку поправки в нее не выносятся на референдум
(ст. 136).
49
В соответствии с либеральной традицией1 местное самоуправ<
ление считается аналогом гражданского общества, т.е. самоуправ<
ляющегося и самоорганизующегося объединения народа, по<
скольку согласно ст. 12 органы местного самоуправления не входят
в систему органов государственной власти.
Институтом прямой демократии является право обращения
граждан в государственные органы и органы местного самоуправ<
ления (ст. 33). По существу – это право граждан влиять на
действия высших государственных органов в период между
выборами их персонального состава. Представительская же
демократия предполагает, что народ не влияет на решения госу<
дарственных органов в промежутке между политическими вы<
борами.
Партнерские отношения государства и местного самоуправ<
ления более подробно определены в гл. 8 Конституции РФ.
Местное самоуправление наделяется законодателем чертами
публичноправового союза. С одной стороны, органы местного
самоуправления, не будучи отнесены к государственным, высту<
пают в виде частных корпораций, преследующих узко корпора<
тивные цели либо региональные интересы (т.е. партикулярные по
своей сути). С другой стороны, местное самоуправление наде<
ляется признаками публичной власти, т.е. выступает носителем
общих интересов тех граждан, которые проживают на отдельной
территории. В этом смысле местное самоуправление предстает как
государство<подобное или квази<государственное объединение
граждан, наделенное административно<хозяйственными, фискаль<
ными и полицейскими полномочиями на своей территории.
Согласно ч. 1, ст. 132 «органы местного самоуправления само<
стоятельно управляют муниципальной собственностью, форми<
руют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают
местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного
порядка, а также решают иные вопросы местного значения», т.е.
осуществляют данные правомочия независимо от государственной
власти. Органы самоуправления не включены в систему служеб<
ного подчинения и властной иерархии государственного аппарата.
1 Доктринальной основой ст. 12 Конституции является «общественная» теория
местного самоуправления.
50
В Основном законе провозглашено, что «в Российской Федерации
признается и гарантируется местное самоуправление. Местное
самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.
Органы местного самоуправления не входят в систему государст<
венных органов» (ст. 12). Конституция РФ гарантирует права
местных территориальных образований «запретом на ограничение
прав местного самоуправления, установленных Конституцией
Российской Федерации и федеральными законами» (ст. 133).
Вместе с тем Конституция РФ предполагает делегирование ряда
правомочий государства непосредственно органам местного
самоуправления. Согласно ч. 2, ст. 132 «органы местного само<
управления могут наделяться законом отдельными государствен<
ными полномочиями с передачей необходимых для их осущест<
вления материальных и финансовых средств. Реализация пере<
данных полномочий подконтрольна государству». Такая делегация
полномочий находится в русле обеспечения демократически
толкуемого публичного характера государства как самоорганизую<
щегося народа, располагающего властью как в целом, так и в своих
нисходящих территориальных подразделениях – субъектах Феде<
рации, местных территориальных образованиях.
Взаимное сдерживание институтов прямой и представитель<
ской демократии осуществляется в рамках признания незыб<
лемости демократии как формы конституционного режима. Тем
самым ч. 4, ст. 3 Конституции РФ защищает выборный (демо<
кратический) способ формирования органов государственного
управления от любых способов незаконного присвоения (узур<
пации) власти.
Приведенный обзор положений Конституции позволяет сде<
лать вывод об отражении в Основном законе РФ синтеза базовых
категорий европейской традиции конституционализма: принципа
народного суверенитета и верховенства права, прямого и пред<
ставительного правления, делимости и неделимости государст<
венного суверенитета, прав человека. Это означает, что конститу<
ционная доктрина РФ стремится к соединению либеральных и
демократических ценностей, трудно сочетаемых как в теории
конституционализма, так и в практике построения правового
государства. Принцип делимости суверенитета и уважение само<
стоятельности личности часто реализовался дефектно и приводил
51
к свертыванию многих функций государства. По словам В.В. Со<
рокина, «парадокс правовой ситуации 1990<х годов в России
состоял в том, что система безопасности граждан, их выживания
имела слабое отношение к государству, как раз напротив – в
подобной системе государство воспринималось негативно. Люди
выживали без содействия со стороны государства, на основе
самопомощи» [160, с. 104].
Хорошо описанные и изученные модели разделения ветвей
власти относятся к построению институтов представительской
республики и абстрагируются от проблем, описанных выше.
Существуют две основные модели конституционного разде<
ления ветвей власти: деконцентрация и децентрализация власти,
или, в популярном обозначении, разделение «по горизонтали» и
по «вертикали». Модель деконцентрации определяет разграни<
чение высших органов государственной власти и сама существует
в двух основных вариантах: как разделение властей в матери<
альном смысле и как разделение властей в формальном (процедур<
ном) смысле. Первая модель отвечает на вопрос: «что делится?»,
т.е. как распределяются предметы ведения между государст<
венными органами, а вторая отвечает на вопрос: «как делится?»,
т.е. определяет порядок распределения предметов ведения.
Разделение властей в материальном смысле существует как
теоретическая конструкция, изложенная Монтескье в книге
«О духе законов». К этой модели приближается конституция
США, но воспроизводит ее не полностью. Ветви власти распола<
гают только одним предметом ведения, который не пересекается
с предметом ведения других ветвей власти. В случае конфликта
ветвей власти государство просто не может функционировать.
Государственная воля образуется совместным и согласованным
действием всех ветвей власти. В США правительство форми<
руется президентом и ответственно перед ним, парламент не может
выразить ему недоверие; правительство не может повлиять на
деятельность парламента, так как не обладает правом его досроч<
ного роспуска. Однако парламент обладает квазисудебными
полномочиями (в случае импичмента), некоторые члены кабинета
министров (послы)утверждаются парламентом. В настоящее
время в США правительство и президент осуществляют право<
творческие функции, которые отнесены к функции парламента.
52
Разделение властей в формальном смысле имеет также неофи<
циальное название системы «сдержек и противовесов». Ветви
власти реализуют пересекающиеся предметы ведения, однако
реализация пересекающихся функций и форм их осуществления
происходит для разных ветвей власти в порядке различной
компетенции: объем правомочий ветвей власти неодинаков в этом
случае. Если ветвь власти реализует непрофильные для нее формы
осуществления функции государства, то ее компетенция в этой
области будет меньше, чем у ветви власти, для которой эта форма
будет профильной (основной). Профильная форма дает и название
ветви власти. Например, ветвь власти называется исполнительной
не потому, что она реализует функции государства только в форме
велений индивидуального характера, а потому, что эта форма
является для нее главной, основной, хотя и не единственной. Это
же справедливо и для других ветвей власти.
Таким образом, у каждой ветви власти есть основная компе<
тенция (набор прав и обязанностей по реализации профильной
формы исполнения государственных функций) и субсидиарная
компетенция (набор прав и обязанностей по реализации непро<
фильной формы). Конституция РФ, как и большинства госу<
дарств, провозглашает принцип разделения властей в формальном
смысле. Исполнительная власть (в лице Правительства и Прези<
дента) осуществляет управленческо<распорядительную деятель<
ность как профильный для себя способ (форму) реализаций
функций государства. Здесь же она обладает основной компе<
тенцией. Наряду с этим исполнительная власть располагает
правотворческим способом действия государства и квазисудебным
(правом объявления помилования Президентом и правом при<
влечения к административной ответственности у ряда государ<
ственных органов). Если эти полномочия будут реализованы
исполнительной властью, то с меньшей и подчиненной (субси<
диарной) компетенцией, чем компетенция законодательной и
судебной ветвей. В аналогичном положении находится и законо<
дательная ветвь. Если она выходит за пределы своей основной
компетенции и реализует формы, присущие иным ветвям власти,
то ее субсидиарная компетенция будет значительно меньше.
Например, участие Федерального собрания в исполнительно<
53
распорядительной, т.е. правительственной, власти ограничено
правом утверждения кандидатуры Председателя Правительства,
вынесения вотума недоверия Правительству, назначением Упол<
номоченного по правам человека, утверждением в должности
судей высших судебных органов и Генерального прокурора, а
также рядом других полномочий.
Система сдержек и противовесов возникла в условиях посто<
янного политического конфликта в европейских государствах и
обеспечивала функционирование государства как целого, в усло<
виях непрекращающихся столкновений ветвей власти, отражаю<
щих политический конфликт общества. В этой ситуации одна
ветвь власти может заблокировать действия другой ветви и
заменить ее действия собственными решениями. То, что такие
возможности заложены в этой модели разделения властей, свиде<
тельствует противостояние Президента РФ и Государственной
думы в сфере правотворчества в 1995–1999 гг. Однако в целом
Конституция РФ ограничивает возможность действия ветвей
власти в порядке конкурирующей компетенции1, о чем свидетель<
ствуют ч. 4, ст. 3; ст. 10; ч. 3, ст. 90; ч. 1, ст. 105; ч. 3, ст. 115; ст. 118;
ст. 120.
В федеративном государстве разделение властей приобретает
также вид децентрализации. Она определяет, как распределяются
правомочия государственных органов внутри каждой ветви власти
по территории государства, т.е. между верховными органами и
органами власти территориальных образований.
Богатство содержания принципа разделения ветвей власти
содержит возможность различных вариантов ее истолкования в
правоприменительной и законодательной практике, особенно
переходного общества (каковым является современная Россия).
Хочется надеяться, что в неизбежной эволюции массового право<
сознания (от которого в конечном счете и зависит конститу<
ционное развитие) не будет забыта цель этого сложного и деликат<
ного принципа государственного строительства – уважения к
правам человека.
1 Некоторые исследователи полагают, что система сдержек и противовесов не
выражена определенно в Конституции РФ. См.: [44, с. 132].
54
Глава 2
Транспарентность как атрибут
государственного управления
2.1. Государственное управление
как социальный процесс
Проблема транспарентности государственного управления в
качестве значимой темы изначально предполагает определенное
представление об активности социального субъекта в лице инди<
вида, группы, социальной общности. Выявление содержания и
границ индивидуальной и групповой активности предопреде<
ляется исходным видением социальной реальности и привержен<
ностью исследователя тем или иным объяснительным парадигмам
и концепциям. В конечном счете основания социологического
исследования выбираются в зависимости от того, насколько
успешно они формулируют, позволяют решать и интегрировать в
целостную систему знаний об обществе те проблемы социальной
науки, которые являются общепризнанными для социологов
различных школ и направлений.
Социологическое знание основано на допущении, что общество
представляет собой отчужденную (конфликтную) кооперацию
индивидов, реализуемую в условиях конкурентной борьбы за
распределение и перераспределение жизненно важных ресурсов.
Такая кооперация жестко закрепляет социальные статусы и
социальные роли индивидов в зависимости от доступа к соци<
альным благам. Исходное понимание социальной реальности
создает фундаментальную особенность социологического знания:
отчужденная кооперация носит системный, самовоспроизводя<
щийся характер и наделяет индивидов определенной социальной
функцией, задавая соответствующие варианты поведения и
конформистский тип массового сознания. По выражению А. Ту<
рена, «центральной в классической социологии была идея соот<
ветствия между институционализацией ценностей и социали<
зацией действующих лиц» [165, с. 15].
Подобное видение социальной реальности задает следующие
дилеммы:
55
1) как совместить порождающую общество деятельность
индивидов с независимостью от них общественной системы
(дилемма «субъект или система»);
2) как совместить статику и динамику во взглядах на общество,
если представление о социализированном индивиде предполагает
лишь воспроизводство системы: массовое сознание «практично»,
т.е. не содержит ничего избыточного относительно практики и не
может создать ей даже гипотетической альтернативы. Любые
девиации успешно блокируются системой (дилемма «статика или
динамика»).
Производным от перечисленных выше является вопрос о том,
как совместить самоуправление системы и управляющее воздей<
ствие на нее? Если для индивида управление всегда выступает
внешним и принудительным процессом, то для общества управ<
ление неотделимо от его существования, т.е. является внутренним
процессом. Всякая система упрочивает себя, заменяя исходные
гетерогенные составляющие гомогенными. Для социальной сис<
темы такими гомогенными элементами являются социализирован<
ные индивиды. Таким образом, идентичность (равенство индивида
с самим собой в любой ситуации) не может быть признаком
социального агента и находится за пределами социологии. Фран<
цузский ученый А. Турен отмечал: «для социолога исходная точка
должна быть следующая: призыв к идентичности означает призыв
к несоциальному определению социального действующего лица»
[165, с. 97]. Эти же мысли высказывает Р. Дарендорф: «индивид
исчерпывается ролевой структурой и за ней не скрывается никакая
идентичность, человеческая подлинность» [65, с. 192].
Убедительное решение этих проблем должно быть основано не
на игнорировании и деконцептуализации одной из сторон дилеммы,
а на признании значимости каждой из них. Определение позна<
вательных возможностей изложенных выше социологических
программ предполагает осознание их ограниченности и потому –
взаимодополнительности. Убедительное решение данной дилеммы
должно исходить из представления о взаимодействии индивида и
общества в процессе социализации. Об этом писали американские
социологи, полагая, что социальное воздействие должно рассмат<
риваться как формируемое в зависимости от общепринятых ожи<
даний, усвоенных индивидами в процессе их воспитания и социа<
56
лизации. Подобный подход предполагал отказ как от «сверхсоциа<
лизированной» концепции действующего субъекта (aктора), пере<
оценивавшей значение социальных предписаний, заставляющих
акторов менять роли, так и «теории действия», которая отрицала
взгляд на индивида как на пассивного реципиента социального
порядка и утверждала, что структура сама является продуктом
индивидуального действия [69, с. 85].
Предпосылкой понимания государственного управления как
социального процесса является представление об обществе как
системе социальной деятельности, сформулированное В.П. Фофа<
новым в монографии «Социальная деятельность как система».
Автор исходит из определения общественного отношения как
совокупности разнонаправленных действий субъектов, приво<
дящих к отчуждению1. Конкуренция интересов и соответствую<
щее ей конфликтное целеполагание взаимно нейтрализуются:
результаты взаимодействия не совпадают с интересами и целями
ни одного из субъектов. В итоге участники социального взаимо<
действия попадают в ситуацию отчуждения, когда вынуждены
действовать в условиях, которые не контролируют, использовать
средства, имеющиеся в наличии, но не соответствующие их
ожиданиям. Ситуация отчуждения непереносима для индивидов
и они стремятся подчинить социальную реальность себе, т.е.
освоить социальные ресурсы и перераспределить их в свою пользу.
Ввиду отмеченных выше условий усилия индивидов по «распред<
мечиванию» социальной реальности не могут закончиться ус<
пешно, и индивиды возвращаются в ситуацию отчуждения, однако
их усилия меняют параметры взаимодействия. Таким образом,
отчужденное воспроизводство общественной системы носит
циклический, но расширенный характер: система воспроизво<
дится, но ее параметры меняются. Система остается объективным
образованием, но существует через акты деятельности субъектов
и предполагает их системно<обусловленную активность.
Исходные теоретические предпосылки допускают ряд важных
конкретизаций. Детерминация поведения субъектов носит не
абсолютно<однозначный, а статистически<вероятностный характер,
1 Отчуждение – объективный результат взаимодействия субъектов, не совпадающий
с целеполаганием ни одного из них, но выступающий принудительным условием
для последующего взаимодействия.
57
располагаясь в интервале от оптимального (обеспечивающего рас<
ширенное воспроизводство системы) или допустимого (ведущего
к простому воспроизводству системы) до критического (обеспечи<
вающего суженное воспроизводство или деградацию системы).
Кризис самовоспроизводства общественной системы – объек
тивное условие социального управления. Представление об обще<
стве как системе общественных отношений позволяет рассмат<
ривать процесс социального управления как процесс взаимодей
ствия субъекта и социальной системы.
Общество, как и составляющие его структуры, представляет
собой открытую, чрезвычайно сложную систему, содержащую два
механизма воспроизводства – самоорганизации и управления.
В совокупности они обеспечивают адаптацию системы к изме<
няющимся условиям существования и ее устойчивость. К первому
из названных механизмов можно отнести все формы межлич<
ностного общения в повседневной жизни (товарообмен в пределах
свободного рынка, взаимодействие различных общественных
объединений и т.д.). Второй представляет собой результат дея<
тельности властных структур, замкнутых на непосредственно или
опосредованно подчиняющиеся им элементы общества: ниже<
стоящие управленческие звенья, производственные и непроизвод<
ственные объединения, общественные или профессиональные
организации, социальные группы и т. д. Оба механизма не изоли<
рованы друг от друга, а связаны сложной системой отношений
взаимной зависимости.
Общественную систему образует иерархия общественных
отношений, объединенных а) генетическими и б) управленчес<
кими связями. Каждое последующее общественное отношение
возникает тогда, когда механизм самоорганизации в предшест<
вующем общественном отношении оказывается недостаточным,
вызывая необходимость «внешней» по отношению к нему управ<
ленческой структуры. Эта иерархия отображена на схеме 1.
Кризис самоорганизации социальной системы характеризуется
следующими признаками:
1)кризисом социализации индивидов, т.е. их воспроиз<
водства как носителей социальных ролей;
2) деградацией социальных институтов, обеспечивающих
выполнение индивидами социальных норм;
58
Схема 1. Социальный контекст управленческих отношений
Правовые отношения Правовые институты
Генетическая связь Регулирующая связь

Политические отношения Политические институты
Экономические отношения Экономические институты
Трудовые (технологические)
отношения Технологические институты





3) кризисом легитимации (невозможностью осуществления
социального контроля над индивидами в вышеуказанных
целях).
В ситуации кризиса самоорганизации в каждом общественном
отношении с необходимостью возникают механизмы как само<
организации, так и управления (воздействующие на нижестоящие
элементы общественной системы).
Существо управления состоит в том, что субъект своими
направленными воздействиями определяет и контролирует сос<
тояние управляемого объекта, побуждая его изменить свою
деятельность для достижения заданных (извне) целей или ре<
зультатов, сформулированных самим субъектом. В свою очередь,
объект воздействует на субъекта, способствуя или препятствуя
исполнению им своей роли в процессе управления. Таким образом,
в процессе управлении выделяются субъект управления, опреде<
ляющий содержание и формы управленческих воздействий, и
подвергающийся управленческому воздействию объект управ<
ления. Социальное управление носит упорядоченный характер,
поскольку ни один из его элементов не является самодостаточным.
Социальные субъекты, представляющие управленческие струк<
туры соответствующего типа общественного отношения – техно<
логические, экономические, – контролируют лишь фрагменты
бытия общественного целого и не располагают ни ресурсами, ни
должной легитимностью, чтобы организовать взаимодействия
индивидов в масштабе всего общества. Единственным социальным
субъектом, обладающим соответствующими возможностями,
является государство – социальный институт, представляющий
общество в целом и выступающий субъектом самого высокого типа
59
управления – политического и правового. Таким образом, в
наиболее развитом виде социальное управление осуществляется
как государственное управление, представленное правовыми и
политическими институтами как его субъектами.
Связь государственного управления с кризисом общественной
самоорганизации описал венгерский исследователь А. Шайо:
«в обществах, где проявляется должная солидарность, вряд ли есть
необходимость в государстве: отношения могут регулироваться
сложившимися обычаями, верой и другими нормативными ожида<
ниями. Когда настает час государства? Тогда, когда управление,
обеспечивающее порядок, нужно создавать искусственно, осо<
бенно когда средством для этого служат общие основные правила,
подкрепленные принуждением, т.е. право» [181, с. 33].
Государственное управление не отменяет действия стихийных
процессов самоорганизации, а существует наряду с ними. Только
в случае обоюдного согласования действий управляющих и
управляемых можно говорить о наличии управления: «взаимо<
связь управленческого и индивидуально<психологического содер<
жания мотивации основана на том обстоятельстве, что управление
человеческими ресурсами в отличие от управления техническими
системами обязательно содержит в себе как необходимый элемент
согласование целей объекта и субъекта управления» [169, с. 18].
Субъект государственного управления ориентирован на интересы
управляемых и учитывает их в своей деятельности. Указанные
виды социального регулирования – государственное и общест<
венно<анонимное – взаимосвязаны. В социологической литера<
туре отмечалось, что «система государственного управления
должна исходить из признания наличия двух взаимодействующих
видов целей: 1) цели самоорганизации, т.е. собственные цели
развивающихся систем (объектов); 2) цели управления, т.е.
управленческие усилия субъекта управления» [62, с. 54].
Государственное управление отличается своими формально
процедурными характеристиками: властно<принудительный1 про<
1 Государство реализует не только принуждение, но и предоставляет публичные
услуги. Последние, однако, выводимы из государственного принуждения, поскольку
осуществляются на монопольной основе и потому безальтернативны для их
потребителей. Количество монопольных услуг государства населению меняется,
однако во всех странах остается неприватизируемый неизменный перечень таковых,
например, некоторые виды НИОКР, производство отдельных видов вооружений,
регистрация общественно<значимых действий, состояний, прав и т.д.
60
цесс на основе монополии на легитимное насилие, реализующийся
в форме повеления общего (нормативного), веления индиви<
дуального (административно<управленческого) и арбитражного
(судебного) характера. Субъектами нормативного государствен<
ного управления выступают политики (прежде всего парламен<
тарии и обслуживающие их политические партии). Создаваемый
ими управленческий продукт – правовые нормы – осуществляет
долговременное программирование поведения индивидов и
потому неизбежно оказывается результатом согласования разно<
образных интересов, выражаемых парламентариями. Субъектами
индивидуального государственного управления выступают госу<
дарственные служащие (бюрократы), действующие на основе
достигнутого политического компромисса и превращающие
программные предписания в конкретные регулирующие воз<
действия.
Содержательную сторону государственного управления обыч<
но описывают как целевую функцию государства по установлению
контроля над общественными ресурсами для поддержания кон<
сенсуса интересов. Эти моменты учитываются в определении
Г.В. Атаманчука, который полагает, что «государственное управ<
ление – это практическое, организующее и регулирующее воздей<
ствие государства (через систему своих структур) на общест<
венную и частную жизнедеятельность людей в целях ее упорядо<
чивания, сохранения или преобразования, опирающееся на его
властную силу» [42, с. 62]. Данное определение используется в
работе как базовое, поскольку объединяет в понятии государ<
ственного управления не только властные веления, но и пуб<
личные услуги как инструмент воздействия на индивидов.
2.2. Антропологические предпосылки
государственного управления
В силу системного характера общества свойства массового
социального агента воспроизводятся на всех уровнях социальной
реальности, включая структуры управления. Социальная дея<
тельность предполагает изоморфизм субъекта и объекта деятель<
ности. Гомеостазис системы реализуем в том случае, если качество
субъекта и объекта становится сопоставимыми и система пере<
61
ходит в режим самовоспроизводства и самоуправления. Соответ<
ственно, интенсивно протекающая управленческая деятельность
свидетельствует о несовпадении и конфликте свойств этих соци<
альных акторов.
Деятельность управляющих структур реактивна, так как
является ответом на активность объекта управления, направлена
на ее преодоление и упорядочивание. Элементарный объект
административного государственного управления – это индивид
(носитель социальных ролей и в этом смысле содержащий в себе
свойства общественных отношений, в которые он включен).
Воздействуя на индивида, государственное управление опосре<
дованно воздействует на общественные отношения. Однако
каждый отдельный административный управленческий акт не
может регулировать общественное отношение как целое в силу
ограниченности компетенции каждого отдельного государствен<
ного служащего или государственного органа. Поскольку элемен<
тарный объект государственного управления является совокуп<
ностью индивидов, его свойства описываются как обобщенное,
статистическое значимое антропологическое качество.
Общественные отношения представляют сложное единство
непосредственной (субъектно<объектной) активности индивидов
и результативной деятельности (в виде норм, навыков, умений,
технологий, а также созданных индивидами вещей). Тогда общест<
венное отношение может быть представлено в качестве объекти<
вации основных качеств индивидов, т.е. в виде антропологической
проекции. Такое допущение позволяет добиться единства описа<
ния объекта и субъекта управления в рамках указанной проекции.
В классической социологии сложилось представление, что
целью управленческого воздействия является социализация
индивида. Однако состояние социализации понимается по<
разному в зависимости от решения вопроса о необходимости
интериоризации социальных норм в сознании индивида. Дилемма
«субъект или система» конкретизируется на уровне описания
элементов социальной теории. Индивид как агент социальной
реальности описывается при помощи двух конкурирующих
антропологических моделей. Эти модели дают различное пони<
мание источников поведения индивидов. Французский социолог
писал об этих моделях так: «первая отталкивается, что свойственно
62
современности, от человеческих индивидов, которые затем рас<
сматриваются в рамках общества… Во второй исходят из того
обстоятельства, что человек является социальным существом»
[77, с. 10].
В итоге современная наука воспринимает объект социального
управления как Homo economicus либо как Homo sociologicus.
Примечательно, что у истоков и того и другого понимания стоял
М. Вебер, соотносивший эти антропологические модели соответ<
ственно с «целерациональным» и «ценностнорациональным»
поведением индивида. С точки зрения М. Вебера, развитое соци<
альное поведение может быть проанализировано на примере
агента капиталистического хозяйства Homo economicus, соизме<
ряющего средства своей деятельности с изменяющимися целями
поведения (модель целерационального поведения).
Целерациональное поведение означает, что из всех возможных
альтернатив человек выбирает то, что, согласно его ожиданиям,
наилучшим образом соответствует его интересам в условиях
ограниченных возможностей. Рассмотрим цель, средства и ре
зультаты целерационально действующего индивида – Homo
economicus’а.
1. Нomo economicus – асоциальный, автономно действующий
субъект. Его поведение автономно в том смысле, что он само<
стоятельно определяет цель, не ориентируясь ни на какие внешние
стандарты (одобрение общества, традиции, нормы сословно<
корпоративной этики). Согласно М. Веберу, «целерационально
действует тот индивид, чье поведение ориентировано на цель,
средства и побочные результаты его действий, кто рационально
рассматривает отношение средств к цели и побочным результатам
и, наконец, отношение различных возможных целей друг к другу»
[54, с. 629]. У М. Вебера цели экономического поведения носят
сугубо частный характер: они безразличны к интересам других
индивидов и принципам социальной системы. Такая установка
называется «методологической робинзонадой». Связь «робин<
зонады» с признанием неполноты социализации индивида отме<
чается современным исследователем: «индивидуализм Homo
economicus непосредственно сопряжен с его атомизмом, с отно<
сительной независимостью принимаемых решений и установ<
лением опосредованной социальной связи – преимущественно
63
через соотнесение результатов действия» [147, с. 54]. Субъект
экономического поведения вовсе не аутист, он включен в соци<
альное взаимодействие. Общество существует как система взаимо<
действия, где каждый из взаимодействующих субъектов не может
обойтись без другого, но при этом стремится превратить другого
в простое средство достижения своих целей. Иными словами,
индивид действует целерационально, только будучи эгоистом,
эксплуатирующим другого. А<социальные мотивы действий Homo
economicus порождают а<социальный, ненормативный тип пове<
дения индивида, не связанного никакими нормами, в том числе и
пунктами договоров, контрактов, соглашений, обещаний и т.д.
Между тем именно в нормах поведения выражен социальный
интерес (коллективные позитивные ожидания), через них проис<
ходит учет интересов другого индивида. Однако с точки зрения
личной выгоды оно будет неразумным, так как нормативное
поведение означает проигрыш, утрату шансов на то, чтобы до<
биться наибольшей пользы в конкретной ситуации. По мнению
М. Вебера, «с целерациональной точки зрения ценностная рацио<
нальность всегда иррациональна» [54, 630]. А<нормативность
экономического поведения является условием его эффективности,
позволяя Homo economicus игнорировать любые соображения,
кроме личной выгоды. Поведение Homo economicus ориенти<
ровано на изменяющиеся цели, зависящие исключительно от его
интереса.
2. Нomo economicus – «максимизатор» выгоды, достигающий
наилучшего результата ограниченными (но адекватными цели)
средствами, способный добиться продуманной цели – личного
благополучия и успеха. Как идеальный тип Нomo economicus
а<социален по средствам деятельности. Согласно принципу
рациональности индивид выбирает средства деятельности таким
образом, чтобы максимизировать их полезность, т.е. стремится к
достижению наилучшего результата при минимальных издержках.
По словам Г. Саймона, в экономической теории человек, дейст<
вующий строго рационально, «это максимизатор, соглашающийся
лишь на лучший вариант» [152, с. 17], целью которого является
достижение максимальных результатов при данных затратах
ресурсов или минимизация затрат при достижении намеченных
целей. При этом он имеет полную информацию о положении
64
других индивидов и своих собственных предпочтениях и в соот<
ветствии с этой информацией строит свое поведение, руковод<
ствуясь принципом максимизации.
Данный принцип интерпретируется в «сильной» или «слабой»
версиях. В современной социальной теории обосновано, что
«сильная версия» Homo economicus предполагает девиантное
поведение (оппортунизм, действие согласно возможности, налич<
ным средствам)1. О. Уильямсон различал две формы ненорма<
тивного поведения – активную и пассивную, проявляющиеся как
оппортунизм ex ante и ex post [167, с. 43]. Первая форма соци<
альной девиации (ex ante) проявляется в сокрытии деловой
информации, приводя к информационной асимметрии в процессе
гражданского оборота, оппортунизм ex post проявляется в созна<
тельном нарушении контрагентами условий договора или правил
делового оборота для увеличения своей доли дохода.
3. Значимым тезисом «слабой версии» модели Homo econo<
micus является ее подчинение механизму invisible hand.
Хотя мотивы, цели и (отчасти) средства поведения целе<
рационального индивида а<социальны, результаты его деятель<
ности М. Вебер считал конвенциональными, социально прием<
лемыми2. Сочетание а<социального мотива Homo economicus с
социально приемлемым результатом его поведения происходит у
М. Вебера посредством отсылки к механизму invisible hand (как и
1 «Оппортунист, – пишет П. Вайзе, – это Homo economicus: он суетливо высматривает,
где и что можно ухватить» [50, с. 129]. Сильная версия эгоизма означает, что
индивиды не связаны никакими нормами, в том числе и пунктами договоров,
контрактов, соглашений, обещаний и т.д. Вести себя оппортунистически – это
преследовать свои интересы, допуская девиацию поведения, например, обман, ложь,
воровство, мошенничество.
2 Для некоторых современных социологов идея включения Homo economicus в
механизм invisible hand является необоснованной и нелогичной. Из а<социального
мотива с необходимостью появляется и а<социальный результат поведения. Если
последовательно продумать веберовскую модель экономического поведения, то
выполнение соглашений участниками рынка будет случайным (может быть, а может
и не быть). На эту сторону Homo economicus обратил внимание П. Вайзе. Он пишет:
«…Все ограничительные моменты сводятся для него (Homo economicus. – М.И.) к
издержкам, которые он сравнивает со своей личной выгодой. Он подсчитывает
ожидаемые стоимостные значения соответствующих показателей и принимает
рациональные решения: совершать или не совершать такие действия, как… обман,
воровство… уклонение от налогов… и т.д.». «На его взгляд, – писал далее Вайзе, –
это совершенно корректно, поскольку он не имеет никаких внутренних оценок,
чувства стыда и страдания чужды ему» [50, с. 129].
65
у другого сторонника «робинзонады» – А. Смита). О том, что
М. Вебер придерживался идеи invisible hand, свидетельствует его
работа «О некоторых категориях понимающей социологии», где
он представил меновое хозяйство, основанное на денежном
обращении», царством анархии «на входе» и царством социаль<
ного порядка – «на выходе». М. Вебер утверждал, что у участников
денежного обращения «собственные действия ориентированы на
ожидание того, что и другие будут «брать» деньги, так как только
такое ожидание и делает возможным их использование. Правда,
здесь смысловая ориентация в целом направлена на собственные
интересы и косвенно – на предполагаемые индивидуальные
интересы других… Однако это не есть ориентация на установ<
ленный порядок удовлетворения потребностей предполагаемых
участников акта обмена. Более того, отсутствие – во всяком случае,
относительно («общеэкономического») порядка, регулирующего
удовлетворение потребности обмена, служит прямой предпо<
сылкой функции денег. Тем не менее общий результат денежного
обмена во многих отношениях носит такой характер, «как будто»
он достигнут посредством ориентации на правила, установленные
для удовлетворения потребностей всех участников обмена» [53,
с. 522–523].
Сотрудничество целерациональных индивидов носит вынуж
денный и потенциально конфликтный характер. Каждый эгоист
стремится «переиграть» другого и поэтому несовпадение индиви<
дуальных целей и результатов коллективного взаимодействия
будет существенным, а само общество – неустойчивым, т.е.
исключающим аккумуляцию выгод. В этой связи М. Вебер пола<
гал, что в реальной социальной практике не обнаруживается во
всей полноте оппортунистическое и девиантное, т.е. идеально<
типическое поведение Homo economicus. Ученый вводит понятие
«стабильность констелляции интересов», понимая под этим такое
ранжирование меняющихся целей индивида, когда реализуются
те из них, которые не носят откровенно эгоистического и чреватого
конфликтом характера. Эгоцентрическая ориентация веберов<
ского индивида не означает неограниченной эксплуатации дру<
гого. М. Вебер писал: «индивид, не ориентирующийся в своем
поведении на интересы других – не «считающийся» с ними, –
вызывает их противодействие или приходит к не желаемому и не
66
предполагаемому им результату, вследствие чего может быть
нанесен урон его собственным интересам» [54, с. 636].
Соединение модели Homo economicus и механизма invisible
hand прослеживается в трудах других выдающихся мыслителей,
преимущественно принадлежащих к неоклассическому направ<
лению в экономической и социальной теории. Дж. Бьюкенен
полагал, что потенциал модели Homo economicus для всех соци<
альных дисциплин заключается в реалистичности ее допущений.
Кроме того, Бьюкенен считал, что в основе этой модели находится
минимум допущений (т.е. она отвечает требованию логической
простоты). Он писал: «Homo economicus представляет собой
базовую модель, объясняющую поведение людей лучше, чем
любая сопоставимая альтернативная модель» [47, с. 101]. Неоклас<
сики интерпретировали модель М. Вебера в духе слабой версии
Homo economicus как агента социального взаимодействия, пред<
полагая, что индивид рассматривает индивидуальную пользу не
столько как максимизацию выгоды, сколько как минимизацию
издержек и рисков. При этом значимость механизма invisible hand
для обоснования представления о социальном порядке была
уточнена. Дж. Бьюкенен признавал, что модель Homo economicus
концептуализирует преимущественно оппортунистическое, а не
социально ответственное поведение. Если нет институциональных
условий соблюдения общественных правил, рациональный инди<
вид будет действовать девиантно. Механизм invisible hand, сти<
хийно действующий в порядке неупорядоченной кооперации
действий, недостаточен для получения социально значимых
результатов. Предпосылкой этой версии было утверждение об
институционализированности действий субъекта государствен<
ного управления (наличии независимого арбитра при экономи<
ческих расчетах, руководствующегося правилами) для существо<
вания социального порядка. По мнению Нобелевского лауреата
Дж. Бьюкенена, если нет институциональных условий соблюдения
общественных правил, рациональный индивид будет действовать
девиантно. Механизм invisible hand, стихийно действующий в
порядке неупорядоченной кооперации действий, недостаточен для
получения социально значимых результатов. По утверждению
ученого, «при отсутствии эффективных процедур принуждения
к соблюдению правил, именно следование правилам, а не их
67
нарушение, требует от индивида отказа от максимизации ожи<
даемой полезности» [47, с. 26]. Если механизм invisible hand
действует в условиях институционализированногй среды, то он
делает риск девиации непомерно большим независимо от размера
возможной выгоды и в результате поведение Homo economicus
подчинено стратегии максимина.
По мнению другого Нобелевского лауреата, Л. Мизеса, в
условиях институционального контроля индивид руководствуется
своим интересом, не прибегая к обману или другим антиобще<
ственным поступкам. Взаимодействуя с другими, эти люди дейст<
вительно стремятся следовать своим интересам, но не допускают
отклонения от общепринятых правил и норм. Согласно Л. фон Ми<
зесу, индивид, действующий в соответствии со своим личным
интересом в ситуации угрозы вытеснения с рынка, социализи<
рован на уровне цели (хотя и не мотива), что проявляется в ее
большой предсказуемости, ожидаемости и повторяемости. Ученый
писал: «увязка наших поступков с денежным доходом служит
обществу наиболее сильным заслоном от произвола. Именно
такого рода установления ставят потребителя, с одной стороны, и
предпринимателя, капиталиста, землевладельца, рабочего, т.е.
всех, работающих для удовлетворения рыночного спроса, –
с другой, в зависимость от общественного сотрудничества». Таким
образом, «в чисто экономической сфере деятельности нет места
причудам и пристрастиям и действенны только те соображения,
которых требует общественное сотрудничество» [115, с. 119].
С точки зрения Дж. Бьюкенена, модель Homo economicus
обосновывает необходимость социального контроля не только над
частным индивидом, но и над агентом государственного управ<
ления. По его мнению, публичная сфера, традиционная пони<
маемая как обслуживание всеобщих интересов, оказывается
производной от нормативов частного (приватного) поведения.
Исследователь писал: «модель эгоистического интереса, или Homo
economicus, будет склонять баланс в пользу предоставления
политическим агентам меньшей свободы действий, чем в случае
использования модели, базирующейся на концепции благонаме<
ренности» [47, с. 107]. Таким образом, социально приемлемое
поведение зависит от наличия объективной (отчужденной) обще<
ственной системы, независимой от изменений мотивации пове<
68
дения различных антропологических типов агентов власти или
экономики.
Традиционный взгляд на государственных служащих и поли<
тиков состоит в том, что эти люди в своей деятельности руко<
водствуются не личными интересами, а служат (или должны
служить) «общественному благу». Доверие к публичным инсти<
тутам основано на допущении, что переход индивида из частной
сферы в область общественных интересов предполагает замену
мотива личной выгоды на мотив служения обществу. Согласно же
Дж. Бьюкенену, люди, действующие от имени государства, не
меняются. Как в той, так и в другой сфере они пытаются исполь<
зовать существующие институты для реализации собственных
интересов: «нет никаких оснований полагать, что индивид, дейст<
вуя в составе коллектива, руководствуется исключительно обще<
ственным долгом, ставя перед собой вневременные, внеситуаци<
онные нравственные задачи, которые становятся для него внут<
ренним обязательством» [186, с. 10]. Мысль о том, что целера<
циональное поведение индивида для достижения социально
приемлемых результатов требует институционального контроля,
не вызывает возражений, однако конструкция Дж. Бьюкенена
неизбежно ставит вопросы: как возможен этот контроль, если
каждый индивид (включая агентов власти) в отдельности дей<
ствует ему вопреки? Как возможно социально приемлемое пове<
дение у индивидов, если оно отсутствует у агентов государства,
гарантирующих порядок (устанавливающих степень риска де<
виации)?
Эвристические пределы модели Homo economicus преодоле<
ваются авторами, которые стремятся к иной интерпретации
веберовской модели, усматривая потенциал социализированности
индивида до< и независимо от установления над ним институ<
ционального контроля, делающего величину риска девиантного
поведения неприемлемой. Их усилия приводят к созданию гиб
ридных антропологических моделей. Наследие М. Вебера давало
возможность соединить в модели социального агента черты как
сосредоточенного на собственной выгоде эгоиста, так и осто<
рожного индивидуалиста, равно как ответственного члена обще<
ства. В работах Ю.А. Васильчука и Г.Б. Клейнера это достигается
за счет более детального исследования предмета личной выгоды.
69
Г.Б. Клейнер предлагает все цели индивидов разделить на две
группы: первая связана с улучшением материального состояния
индивида (исчисляемым в денежном выражении), вторая –
с улучшением его социального статуса (что не может быть напря<
мую представлено в денежном выражении). Первый тип инди<
видов ориентирован на максимизацию личной финансовой выго<
ды, второй – стремится улучшить личное положение в структуре
социальных институтов (социальный статус), избегая риска
девиации. Как отмечает Г.Б. Клейнер, «если первый тип ориенти<
рован на приобретение так называемых экономических ресурсов –
денег, товаров, средств производства, то второй – на завоевание
«символических» ресурсов – уважения, власти, почета» [91, с. 13].
Первый тип – это классический Homo economicus (HE), второй
тип можно было бы назвать Homo institutius (HI) – «человек
институциональный». Последняя модель и является гибридной.
Ее описание не включает отсылку к стратегии максимина (как
это обязательно для слабой версии Homo economicus). Мотивация
Homo institutius – индивидуалистическая, сочетающаяся с норма<
тивно ориентированным поведением, поскольку благоприятное
для индивида изменение его социального статуса выступает
следствием общественного одобрения, т.е. результатом соотне<
сения индивидуального поведения с общепринятыми нормами.
В поведенческом (но не мотивационном) плане Homo institutius –
совпадает с Homo sociologicus, действующим ценностнорацио<
нально, т.е. предсказуемо, ответственно, уважающим общест<
венный порядок как источник собственной выгоды. Таким образом
модель Homo institutius опосредует два различных описания
агента социального поведения – инициативного и эгоистичного,
с одной стороны, и надежного приверженца правил – с другой.
Эти построения говорят о том, что в социальном знании модель
субъекта социального поведения должна носить гибридный и
компромиссный характер, включать представление о ценностях,
определяющих должное поведение как Homo economicus, так и
Homo sociologicus. Об этом пишет Н.Г. Сухорукова, призывающая
использовать междисциплинарный подход к моделированию
общественного поведения индивидов, формирующийся на пере<
сечении экономических и социологических исследовательских
программ [162, с. 22–23].
70
Трудности теоретического синтеза для построения модели
субъекта социального поведения очевидны и объясняются разно<
родностью аксиологических компонентов двух моделей. В модели
Homo sociologicus поведение человека ценностно<рационально1,
а мотивация – деиндивидуализирована, поскольку определяется
социальными институтами, безразличными к пользе отдельных
индивидов. Сами социальные отношения здесь не зависимы от
человека, находятся вне контроля его воли и сознания. Представ<
ление о внешней заданности социальных отношений и отделение
процесса общественного развития от индивидуального поведения
рассматривается как серьезный изъян концепции Homo sociolo<
gicus. Социологическая модель полностью игнорирует свободу и
самостоятельность воли2 и сознания человека, вынося за скобки
творческие действия и возможность выбора. Итак, Homo econo<
micus лишен ответственности, а Homo sociologicus недостает
предприимчивости (без чего экономическое поведение вряд ли
можно представить). Подводя итоги этого раздела, отметим
следующее.
• Модель Homo economicus обосновывает саму возможность
социального управления, поскольку описывает поведение инди<
вида в условиях кризиса общественного самовоспроизводства и
требует для достижения социально приемлемого результата
внешнего институционализированного социального контроля над
индивидом. Модель Homo sociologicus не позволяет обосновать
возможность социального управления, поскольку ее носитель
действует в режиме самоуправления и анонимного (неинститу<
ционализированного) нормативного давления, не нуждаясь ни в
каком внешнем воздействии. Об этом писал известный амери<
канский теоретик менеджмента, полагавший, что система управ<
ления функционирует лучше всего с таким персоналом, который
1 «Чисто ценностно<рационально действует тот, кто невзирая на возможные послед<
ствия, следует своим убеждениям о долге, достоинстве, красоте, религиозных
предначертаниях, благочестии или важности «предмета» любого рода» [54, с. 629].
2 С точки зрения Р. Дарендорфа, модель Homo sociologicus не сводится к представ<
лению о пассивном следовании социальным ожиданиям и социальным автома<
тизмам,так как содержит потенциал активности. По словам германского социолога,
«проблема свободы человека как существа общественного является проблемой
равновесия между поведением, обусловленным ролью, и автономией, а анализ Homo
sociologicus как будто бы подтверждает диалектический парадокс свободы и
необходимости» [65, с. 208].
71
нуждается в ней меньше всего (готовые прийти на помощь менед<
жеры и порядочные зрелые сотрудники). Она работает опти<
мально в ситуациях, когда необходимость в управлении мини<
мальна [76, с. 106]. Однако данная модель необходима для теории
социального управления, поскольку фиксирует его цель – инте<
риоризацию социальной нормы. Таким образом, в исследовании
мотивации поведения субъекта социального управления Homo
economicus является дескриптивной (описательной) моделью, а
Homo sociologicus – преимущественно аксиологической (ценност<
ной), предписывающей должное поведение как субъекта, так и
объекта государственного управления.
• В данной работе использована «слабая версия» Homo eco<
nomicus для описания агента социального действия как объекта
управления в транзитивном обществе, где степень следования
индивида социальным нормам напрямую зависит от степени
жесткости институционального контроля. Помимо несомненных
методологических преимуществ, данная модель объекта соци<
ального управления соотносима с современными российскими
реалиями, обращение к которым неизбежно в данном исследо<
вании. Трудно объяснить тотальную коррупцию, равно как и
социальную апатию, разобщенность и «атомизированность»
современного российского общества, неспособного к коллектив<
ному действию, не прибегая к данной модели. Слабая версия Homo
economicus также описывает поведение государственного служа<
щего как субъекта административного управления, поскольку он
действует в условиях институционального контроля, стремяще<
гося к увеличению риска девиации. Однако эта модель описывает
только кризисный, неоптимальный характер государственного
управления ввиду допускаемого ею высокой вероятности кор<
рупции при ослаблении контроля над должностными лицами.
Слабая версия Homo economicus не может описать поведение
субъектов политического управления, поскольку они сами опре<
деляют содержание девиаций и размеры наказания. Институцио<
нальный контроль над ними крайне ограничен.
• В силу ограниченности эвристических возможностей каждой
модели представляется целесообразным использование «гибрид<
ных» моделей социального субъекта, ориентированных на описа<
ние социальных результатов поведения индивида и дополняющих
72
Схема 2. Соотношение антропологических моделей
в теории социального управления
Мотив действия Вынужденно<
социальный
Интериоризирован<
ный социальный Внесоциальный
Homo economicus Homo sociologicus
Модель (слабая версия) Homo economicus
(сильная версия)
Результат
действия Приемлемый Оптимальный Пессимальный
Модель Homo institutius Девиантный
человек
классические модели Homo economicus и Homo sociologicus.
Графически эти выводы представлены на схеме 2.
2.3. Государственное управление как публичный
и информационный процесс
Государственное управление является наиболее развитой
формой социального управления, генетически связано с пред<
шествующими формами и с наибольшей полнотой выражает
сущность управленческого процесса как такового. Любое управ<
ление обеспечивает поддержание социального порядка (соответ<
ствия ролевого поведения субъектов значимым социальным
ожиданиям референтных групп) и ограничивает внутренние
конфликты посредством достижения частичного консенсуса
интересов. Любое социальное управления в отличие от других
видов воздействия институционализировано.
Институциональность управления предполагает наличие
аппарата (управленец действует в составе особой корпорации,
«органа»). Это является главной гарантией того, что субъект
управления не сможет реализовать свой частный (эгоистический
интерес) как Homo economicus. Однако процессуально и фор<
мально, с точки зрения характера действий субъекта и применяе<
мых им технологий, государственное управление качественно
отличается от других видов социального контроля. Это отличие
государственного управления принято связывать с его публичным
характером. Субъектом государственного управления всегда
выступает государственный аппарат – иерархия государственных
73
органов и публичных служб1, жестко регламентирующих действия
государственных должностных лиц. Публичное управление
предполагает наличие у государства формально определенных
прерогатив. Управление на основе прерогатив означает, что:
а) в случае конфликта государственного и иного социального
веления действует первое;
б) государственное управление опирается на легитимную
монополию власти использовать физическое принуждение с
целью снижения уровня насилия в обществе. Наконец, государ<
ственное управление носит политический и административный
характер, т.е. отношения «господства–подчинения» реализуются
властью (группой граждан), но от имени всего общества, во имя
общего блага;
в) результат государственного управления – общее (коллек<
тивное) благо, доступ к которому не может быть закрыт для
индивидов.
Последний аспект публичности носит «эластичный», истори<
ческий характер, т.е. выражается различным образом в различных
сообществах. Полнота его выражения прямо зависит от того,
какова степень индивидуального и социального развития человека
и какие притязания он предъявляет к государственной власти.
Уровню требований соответствует степень развитости «обратных
связей» государства с породившей его средой: неразвитый инди<
вид не может требовать подчинения себе государства, а государ<
ство, в свою очередь, не считает себя связанным волей граждан.
«Обратная связь» государства и граждан в виде правительст<
венной опеки над населением выступает не следствием притя<
заний гражданина, а самостоятельной инициативой власти,
одаривающей население тем, что ему не принадлежит. Таким
1 Государственные органы располагают властными полномочиями публичного
характера, т.е. их веления обязательны для остальных государственных органов и
организаций всех форм собственности. Государственные учреждения и предприятия
не располагают властными полномочиями публичного характера, но оказывают
общественные услуги, поддерживают общественную инфраструктуру и создают
материально<техническое обеспечение государственной власти, находясь в исклю<
чительной или преимущественной государственной собственности. К ним относятся
государственные образовательные и научные учреждения (например вузы),
государственные корпорации типа «Газпром». Существуют также публичные
службы военизированного (армия, железнодорожные войска) и гражданского
(обеспечивающие почтовую, телеграфную и телефонную связь, медицинское
обслуживание населения) типа.
74
образом, категория «публичности» должна быть дополнена сред<
ствами отображения различного объема и характера обратной
связи граждан и государства.
Содержание «обратной связи» государства с гражданами
фиксируется в категории политического режима. Публичность
государства может быть реализована в различных политических
режимах (хотя и с различной степенью полноты). Широко рас<
пространены недемократические режимы (режимы со слабо
выраженной позитивной обратной связью власти и граждан).
Наиболее значимыми их вариантами являются:
1. «Failed state». В зарубежной литературе под «провалив<
шимися государствами» понимаются общности, которые не
справляются ни с одной из функций государственного управле<
ния – поддержания правопорядка, обеспечения безопасности,
предоставления социальных услуг, создания эффективной сис<
темы здравоохранения и образования. Власть носит ярко выражен<
ный патримониальный характер и не считает себя связанной
никакими обязательствами перед обществом, равно как и послед<
нее – перед властью. Failed state возникает как продукт длитель<
ного распада, например, разделения многосоставного общества в
результате гражданской войны или (и) внешнего вмешательства.
Поведение акторов такой общности описывается в сильной версии
модели Homo economicus и не может быть ничем иным, кроме
тотального преступного поведения.
2. «Демодернизационные» общности. Они задержались на
стадии перехода от раннего к зрелому индустриальному обществу
и в целом находятся в оппозиции к проекту Modernity, реализо<
ванному в развитых капиталистических обществах. Эти общности
находятся в точке бифуркации, постоянной нестабильности и
содержат возможность как превращения в Failed state, так и
завершения модернизации. Отличительной особенностью их
является наличие институтов публичной власти – либо в качестве
имитации, за которой скрывается институциональная коррупция
(нелегитимное использование ресурсов государства для обслужи<
вания частных интересов высших должностных лиц), либо в
деформированном виде. Деформация публичной власти предпо<
лагает, что власть сочетает обслуживание собственных интересов
с поддержанием некоторого минимума общественного порядка.
75
Поведение акторов такого типа общности преимущественно
описывается слабой версией модели Homo economicus, т.е. пред<
полагает наличие минимальной нормированности социального
управления и признание ценности публичных, а не только груп<
повых, правил.
3. «Транзитивные» общности. Это – промежуточный вариант
между недемократическим и демократическим режимом. Они
провозглашают своей целью присоединение к проекту Modernity.
Обязательной предпосылкой транзитивности является наличие
«честного правительства», т.е. в слабой степени подверженного
институциональной коррупции. Это означает, что поведение
агентов государственной власти описывается моделью Homo
sociologicus. Транзит предполагает не только мобилизацию всегда
ограниченных ресурсов для преобразования общества, но и эффек<
тивное их использование, что невозможно при институциональной
коррупции (она завышает общественные издержки и ограничивает
платежеспособный спрос на продукты высоких социальных и
индустриальных технологий). Жесткость транзитивных режимов
зависит от того, насколько далеко население ушло от мотивации
поведения согласно сильной версии Homo economicus.
Оптимальный тип социального управления, реализуемый
государственной властью, достигается при демократическом
политическом режиме. Демократия как тип политического режима
может быть многоуровневой, переходя от элементарных форм
проявления к более развитым и интенсивным, наращивая степень
обратного присвоения власти народом в процессе демократи<
ческого транзита. Минимум демократии проявляется в дости<
жении устойчивого консенсуального характера действий государ<
ственной власти, не в полной мере подотчетной индивидам. Этот
минимум обнаруживается в государствах бюрократического типа,
где бюрократия – не избираемая часть политической элиты – в
очень ограниченной степени подчиняется парламентскому конт<
ролю. Минимум демократии характеризует социальное управле<
ние в обществах транзитивного типа, к которым относят «постком<
мунистические страны», в том числе и Россию. Их политический
режим обозначается термином «неконсолидированная демокра<
тия». В ней плюрализм ценностей – важнейший признак развитых
сообществ – доведен до крайней степени поляризации, когда
76
отсутствует их соизмеримость, возможность интеграции в цен<
ностях более высокого порядка. Объединяющая же система
ценностей обязательна для устойчивого общества. С точки зрения
Т. Парсонса, устойчивое общество предполагает его аксиологи<
ческое единство, производное от степени согласованности (кон<
сенсуса) интересов [134, с. 452]. В нем наблюдается «интернали<
зация ценностей и норм общества его членами, так как такая
социализация лежит в основе консенсуса, составляющего базис
социальной общины. В свою очередь, социализация, для того
чтобы она могла стать основанием консенсуса, должна опираться
на связывающие людей интересы» [134, с. 800].
В условиях аксиологической диверсификации консенсус
интересов не исчезает, но приобретает ограниченный характер.
В его основе – обслуживание элементарных и минимизированных
интересов индивидов. Их иерархия деформируется, и более
сложные интересы (описываемые «пирамидой» А. Маслоу) не
находят должной поддержки в практике государственного управ<
ления. Реформы 90<х годов в России продемонстрировали соеди<
нение элементов «социального государства» с демодернизацион<
ными процессами.
Если диверсификация ценностей индивидов велика, то отсут<
ствуют общепризнанные нормы поведения и главенствующим
аксиологическим основанием поведения становится индивидуаль<
ный интерес. Таким образом, социально значимое поведение в
транзитивных обществах описывается при помощи модели Homo
economicus. Оппортунистическое поведение доминирует. Эта
связь социальной девиации и аксиологической диверсификации
общества подчеркивается известным отечественным социологом
Р.В. Рывкиной: «закрытость политики властей, ее противоречи<
вость и непоследовательность, неверные хозяйственные решения,
безответственность, коррумпированность – все это тесно связано
с отсутствием четких ценностных ориентиров» [151, с. 124].
Аксиологическая диверсификация проявляется в действиях
субъекта государственного управления, подверженных дефор<
мации с точки зрения требуемой публичности власти. Повсемест<
ная, хотя и неофициальная мотивация поведения типа Homo
economicus, присущая известному числу агентов государственного
управления, создает стремление использовать государственные
77
ресурсы для достижения узко групповых целей. Организационно
это проявляется:
1) в противоречии между целями и программами преобразо<
ваний, с одной стороны, и механизмом их обеспечения – с другой.
С точки зрения известного российского социолога Т.И. Заслав<
ской, обнаруживается «характерный для нашего общества разрыв
между формально<правовой и культурной составляющими базо<
вых институтов» [82, с. 208];
2) в устойчивом воспроизводстве традиционных для России
патримониальных властных отношений, деформирующих совре<
менный аппарат публичной власти (необходимым, хотя и недо<
статочным элементом которого является бюрократия);
3) в устойчивости персонального состава властвующих и
слабой эффективности электорального контроля над ним, когда
на основе формально демократических процедур, но с использо<
ванием «административного ресурса» и «промывания мозгов»
через СМИ одна и та же группа граждан воспроизводит себя во
власти. Равный доступ к структурам государственного управления
оказывается недоступным населению и невостребованным им.
Хотя транзитивные общества демонстрируют противоречивый
компромисс разных систем ценностей и технологий управления,
для них характерен вектор развития, не исключающий движения
к «максимуму» демократии и ответственности власти. «Субъекти<
вация власти является фундаментальной задачей демократии с
точки зрения самого влиятельного политического мировоззре<
ния – либерализма», – писал американский исследователь
Д.Х. Хэллоуэлл. По его словам, «государство… трактуется не как
естественная необходимость, обусловленная нуждами человека и
общества и находящаяся за пределами субъективных желаний
индивидуумов, но как искусственная форма посредничества,
основанная на запросах управляемых. Государство существует для
того, чтобы удовлетворять запросы людей и выполнять их волю»
[178, с. 91]. О субъективации власти как достижении сущности
государственной власти писал и отечественный исследователь
С.А. Комаров: «государство не просто самое массовое полити<
ческое объединение граждан, а политическая организация всех без
исключения граждан, всех членов общества, находящихся в
политико<правовой связи друг с другом и с государством, неза<
78
висимо от классовой, возрастной, профессиональной и прочей
принадлежности. Государство должно быть выразителем их общих
интересов» [92, с. 67]. Развитая публичность требует не индиви<
дуально<изменчивого поведения представителей власти, а его
нормируемости, т.е. описываемой моделью Homo institutes. Всякое
иное поведение агентов государственной власти будет стимули<
ровать общественные конфликты и ограничение легитимности
власти и, в конечном итоге, ее недостаточную социальную эффек<
тивность.
Максимум демократии – это обеспечение «прозрачности»
(транспарентности) и подконтрольности действий власти для
народа. В законченном же виде публичность государства тяготеет
к «демократии участия», или, по терминологии американского
политолога Р. Даля, к «полиархии». По мнению известного
итальянского социального мыслителя Д. Ваттимо, идея транс<
парентности всех звеньев социального управления является
значимой социальной нормой, освобождающей общество от
ложного понимания власти как «внешней силы» и облегчающей
социальное взаимодействие. Эта идея – основная для современной
политической культуры: «социальные идеалы современности
целиком раскрываются как вдохновляемые утопией абсолютной
самопрозрачности» [52, с. 25]. При помощи идеи транспарентности
власть осознается как внутренний момент социальной общности
и достигается «полная (в тенденции) самопрозрачность общества,
являющегося субъект<объектом рефлексивного сознания» [52,
с. 29]. В данной идее концентрируется идеал гуманизма, отри<
цающий сонное и скованное сознание «человека массы», облег<
чающее его присвоение «другими». Автор писал: «гуманизм
подразумевал определенное понимание Bildung’a, основанное на
идее самопрозрачности сознания и идеале субъекта, способного к
самоосвобождению, т.е. способного заново обрести – «реапропри<
ровать» – себя и освободиться от идеологической завесы, придя к
«объективному пониманию мира» [52, с. 86].
Публичность как набор формальных институтов в условиях
демократического режима включает в себя:
а) выборность высших органов государственного управления,
стремление к общественному консенсусу аппарата государст<
венного управления;
79
б) трапспарентность механизма государственного управления,
т.е. доступность правительственной информации для граждан;
в) политический, идеологический и религиозный плюрализм;
г) политический (электоральный) контроль граждан над дей<
ствиями государственных органов и должностных лиц в виде
активного политического участия.
Согласно социологическим опросам РАГС, в российском
массовом сознании транспарентность государственного управ<
ления является значимым свойством демократии. Распределение
ответов населения РФ на вопросы: «Что, с Вашей точки зрения,
требуется для успеха подлинной демократии» (2002 г.), «Что из
нижеперечисленного, на Ваш взгляд, наиболее важно для подлин<
ной демократии?» (2005 г.) показано в табл. 1 (сумма ответов
превышает 100%, так как по методике опроса можно было выбрать
несколько вариантов).
Равная ответственность всех 68,3 Равенство всех перед законом 76,5
перед законом
Общественный контроль над 48,4 Достаток населения 63,5
органами власти
Открытость в деятельности 35,1 Сильное государство 63
органов власти
Свобода слова 26 Открытость органов власти 42
Активизация профсоюзной и дру< 21,5 Участие граждан в принятии 25
гой общественной деятельности решений органов власти
Расширение полномочий законо< 8,9 Право частной собственности 25
дательных органов власти
Другое 3,9 Свобода слова и печати 20
Свободные регулярные выборы 14,5
Гражданские инициативы 14,5
населения
Таблица 1
Представление населения о ценностях демократии
Источник: [199; 201].
2002 г. 2005 г.
Вариант ответа % Вариант ответа %
Сходное ранжирование свойств демократии (согласно опросу
РАГС в сентябре 2005 г.) показали и государственные служащие
органов исполнительной власти субъектов РФ (занимающие
должности начальников отделов и выше). Ответы распределены
в порядке убывания количества ответивших: «верховенство
80
закона» – 64,5%; «достаток населения» – 47,5; «сильное государ<
ство» – 43,5; «открытость органов власти» – 39,5% [198].
Совокупный результат функционирования системы государст<
венного управления будет существенно различаться в зависимости
от того, насколько согласована направленность действий субъекта
управления и механизма самоорганизации. Логически возможны
следующие варианты взаимодействия двух составляющих обще<
ственного воспроизводства:
1)направленность их действий совпадает (оптимальный
вариант);
2)направленность действий механизма самоорганизации
нейтральна по отношению к действиям субъекта управ<
ления;
3)направленность их действий противоположна (песси<
мальный вариант).
Используемая в работе теоретическая схема позволяет устано<
вить зависимость выделенных вариантов государственного управ<
ления от мотивации субъекта и объекта управления (схема 3).
Для понимания государственного управления значимы не
только его субстратные составляющие (объект и субъект), но и
процессуальная сторона: взаимодействие акторов и установление
между ними институциональной управленческой связи. В ней
можно выделить следующие составляющие по нескольким осно<
ваниям.
1. По характеру применяемых средств:
• властное веление (в форме законодательного регулирования,
административно<организационных мероприятий, контрольно<
надзорных и правоохранительных действий);
• оказание государственных услуг населению (косвенное
воздействие на поведение индивидов).
2. По направленности воздействия участников государст
венного управления:
• прямая связь (управленческое воздействие субъекта на
объект);
• обратная связь (воздействие объекта управления на субъект),
которая существует в позитивной и негативной форме.
81
Объект государственного управления
Субъект государственного управления
Антропологи<
ческая модель
Homo Economicus
(сильная версия)
Homo Economicus
(слабая версия) Homo Sociologicus
Homo
Economicus
(сильная
версия)
Homo
Economicus
(слабая версия)
Homo
Sociologicus
Тотальная кримина<
лизация. Патримо<
ниальный характер
власти. «Failed
state»
Имитация публич<
ной власти. Инсти<
туциональная
коррупция и мас<
совая девиация.
Возможность
демократического
транзита и опас<
ность превращения
в «failed state»
Авторитарный
демократический
транзит. Публич<
ность в формаль<
ном смысле
Патримониальный
характер власти.
Институциональ<
ная коррупция и
массовая девиация.
«Failed state»
Публичность
власти в формаль<
ном смысле с сис<
темными деформа<
циями. Институ<
циональная кор<
рупция. Возмож<
ность демократи<
ческого транзита
Принудительный и
отчужденный соци<
альный порядок.
Публичность в
формальность
смысле. Транзи<
тивный и мини<
мальный демокра<
тический режим
Гражданское сопротивление
Консенсус инте<
ресов и устойчи<
вость социальной
системы. Публич<
ность в матери<
альном смысле.
Максимальный
демократический
режим
Схема 3. Результаты взаимодействия субъекта и объекта государственного
управления в зависимости от преобладающего антропологического типа
Консенсуальный характер наличного государственного управ<
ления не следует преувеличивать. Обратная связь в процессе
государственного управления – это продукт конфликтной и
отчужденной общественной кооперации. Ресурсы общества огра<
ничены и распределены неравномерно, что приводит к постоянной
борьбе индивидов и групп за их перераспределение, а также ко
взаимному давлению государства и общества друг на друга,
«соперничеству» власти управляющих и влияния управляемых.
Управляющие обладают контролем над общегосударственными
ресурсами и административным аппаратом принуждения, а
управляемые располагают лишь частными ресурсами и потен<
циалом мобилизации граждан. Целью «обратной связи» является
82
легитимация перераспределения контроля над совокупным обще<
ственным продуктом между различными социальными группами.
Государство выступает арбитром этого конфликта, и его задачей
всегда было обеспечение ненасильственного характер редистри<
буции, процедурного протекания споров в перманентной ситуации
конфликта интересов.
«Обратная связь» – крайне сложная часть управленческого
отношения и включает следующие акты взаимодействия:
а) запросы, требования социальных субъектов к органам
власти;
б) прогнозирование субъектом реакции объекта на воздей<
ствие;
в) действия государственных структур по оценке и реали<
зации этих требований.
Эти три условия связаны линейной последовательностью:
выполнение первой составляющей «обратной связи» обуслов<
ливает вторую и третью, а не наоборот. При этом требования
социального субъекта должны быть артикулированными, т.е. быть
выраженными рациональным образом и в терминах, приемлемых
для государственной власти. Диалог с властью возможен при
следующих формальных условиях:
а) если контрагенты ясно осознают свои интересы, т.е.
«знают чего хотят»;
б) если контрагенты ясно осознают границы своих притя<
заний и допустимый уровень уступок другого контр<
агента.
Поскольку управление – непрерывный процесс, то это свойство
распространяется и на «обратную связь» субъекта и объекта
управления. Ее устойчивость повышается, если артикулирование
запросов субъектов будет легитимизировано в виде субъективных
прав, т.е. гарантированных государством притязаний к нему.
Правовое регламентирование субъектов (в социологическом
плане) следует рассматривать как результат компромисса госу<
дарства и гражданского общества и обозначение границ этого
компромисса. Таким образом, позитивная обратная связь в госу<
дарственном управлении реализуется как отстаивание индивидом
своих субъективных прав.
83
3. По своим субстратным характеристикам государст
венное управление включает:
• вещественноэнергетический параметр воздействия. Это
управленческое воздействие посредством перераспределения
материальных ресурсов и социальных статусов индивидов, реали<
зуемое путем организационных действий агентов государственной
власти;
• нормативноценностный параметр воздействия. Он вклю<
чает определение критериев социально приемлемого поведения,
оформление их в общественные (традиции, мораль) и офици<
альные (правовые) нормы и формирование на их основе целей
государственного управления различной степени долгосрочности;
• информационный параметр воздействия (информационное
управление). Это управленческое воздействие посредством созда<
ния и распространения социально значимой информации1. Соци<
альная информация является как предпосылкой, так и средством
государственного управления: «информационное обеспечение
деятельности системы органов государственной власти, ее свое<
временное обеспечение достоверной информацией является
важнейшим условием устойчивого и эффективного функциони<
рования государственного механизма, реализации всех стадий
процесса государственного управления» [168, с. 95].
Информационный параметр управления – самый важный.
С точки зрения П. Дракера, «использование знаний для отыскания
наиболее эффективных способов применения имеющейся инфор<
мации в целях получения необходимых результатов – это, по сути
дела, и есть управление» [75, с. 95]. По данным социологического
опроса руководящих работников федеральных органов исполни<
тельной власти и субъектов РФ, проведенного РАГС в 2003 г.,
обработка управленческой информации – значимая часть служеб<
ных поручений государственных служащих, ответы которых на
вопрос: «Каковы ваши служебные функции?» отражены в табл. 2
(сумма ответов превышает 100%, так как по методике опроса
можно было выбрать несколько вариантов).
1 В работе используется традиционное истолкование информации как прагма<
тического аспекта сообщения, т.е. фактора ограничения неопределенности при
выборе средств достижения цели.
84
Выше отмечалось, что необходимость социального управления
возникает в ситуации кризиса самовоспроизводства общества.
Самовоспроизводство – стихийный процесс, подчиненный объек<
тивным законам и в этом смысле устойчивый («нечувствитель<
ный») к сознательной и целеориентированной деятельности своих
агентов. Кризис самовоспроизводства означает, что его цикл
незамкнут и результаты кризисного взаимодействия субъектов
таковы, что они не позволяют организовать их последующую
активность хотя бы на уровне допустимого варианта. Кризис
самоорганизации и самовоспроизводства – это кризис массового,
«практического» сознания. Программы деятельности, сформиро<
ванные в условиях стабильности, не могут обеспечить результа<
тивности поведения и отличить оптимальные и пессимальные
варианты поведения [174, с. 82]. Задача управления в этой ситуа<
ции – выявить и проранжировать набор альтернативных вариан<
тов социального взаимодействия, доступных субъектам, и тем
самым снизить неопределенность в ситуации выбора различных
сценариев развития. Для этого управляющая структура передает
массовому агенту сведения о наборе альтернативных сценариев
деятельности и анализ их последствий.
Информационная составляющая процесса государственного
управления обычно моделируется как инверсивное социальное
взаимодействие (взаимодействие со сменой социальных ролей
одними и теми же социальными агентами). Акты управленческой
Подготовка отчетов и справочных материалов 57,5
Информационно<аналитическая работа 56,2
Организация исполнения законов и других НПА 48,7
Подготовка нормативных документов 35
Подготовка совещаний и заседаний 34,3
Контроль деятельности подведомственных учреждений 34
Административно<управленческие функции в аппарате 28,5
Координация деятельности различных организаций 22,9
Работа с населением 19,5
Разработка специальных программ и организация их исполнения 16,2
Регулирование хозяйственной деятельности 19,5
Другое 4,6
Источник: [196].
Таблица 2
Представление государственных служащих о распределении их функций
Ответ %
85
деятельности, из которых слагается управленческое отношение,
предполагают наличие субъекта и объекта взаимодействия. Эле<
ментарный субъект такового – государственный орган (организа<
ция, учреждение), а элементарный объект – индивид. При этом
субъект и объект государственного управления жестко институ<
ционально закреплены и неизменны. Вместе с тем в процессах
информационного сопровождения управления может меняться их
активность и коммуникативная роль, а также преобладающее
направление информационных потоков. Участники информа<
ционного взаимодействия выступают либо как трансляторы
информации (адресанты), либо как получатели информации
(адресаты), причем эти коммуникативные роли может попере<
менно выполнять как субъект государственного управления, так
и его объект.
Информационное сопровождение управления, будучи его
необходимым элементом, воспроизводит его существенные харак<
теристики и включает в себя основной и дополнительный контуры
регулирования, реализующие как прямую, так и обратную связь
субъекта<объекта. Значительное число специалистов полагает, что
в основном контуре регулирования логически исходной является
обратная связь. Ю.А. Нисневич отмечает: «поток информации о
состоянии общества, поступающий по каналу обратной связи в
систему органов власти, используется в таком контуре для приня<
тия управленческих решений, реализуемых в форме законода<
тельных и иных нормативных актов, определяющих экономи<
ческие, социальные, политические и другие правила развития
общества и являющихся прямыми регулирующими воздейст<
виями власти на общество» [123, с. 23]. О том же пишет Г.В. Ата<
манчук: в управленческом взаимодействии «вначале идет позна<
ние (отражение) потребностей и интересов управляемых объек<
тов – процесс объективизации (формирование обратных связей
по отношению к управляющим воздействиям), а затем выработка
и реализация субъектом управления управляющих воздействий
[42, с. 12].
В контуре прямого регулирования выделяются два коммуни<
кативных канала: информационный поток, содержащий инфор<
мацию о состоянии общества и реализующий обратную связь
между обществом и властью, с одной стороны, и информационный
86
поток, содержащий документированную нормативную правовую
информацию и реализующий прямые регулирующие воздействия
власти на общество – с другой. Устойчивое социальное развитие
требует легитимации действий власти для населения, что снижает
издержки государственного регулирования. Дополнительный
контур регулирования обеспечивает адаптацию граждан к управ<
ленческому воздействию государственной власти и адаптацию
власти к реакции граждан на ее действия. Дополнительный контур
государственного управления «образуется, с одной стороны,
обобщенным каналом передачи дополнительных адаптирующих
воздействий власти на общество в форме специально подго<
товленной и публично распространяемой самой властью инфор<
мации, объясняющей общие цели и задачи, стратегию и тактику
ее деятельности…, и, с другой – обобщенным каналом реагиро<
вания общества на решения и действия власти в форме потока
информации, отражающей отношение общества, его структур и
граждан к текущим событиям, включая публично выражаемое
через средства массовой информации общественное мнение, а
также коллективные и частные заявления и обращения граждан»
[123, с. 24].
В обобщенном виде механизм государственного управления
как информационного взаимодействия представлен на схеме 4.
Схема 4. Информационная компонента в государственном управлении
Элементы
управленческого
отношения
О
(адресант)
S
→ (адресат)
О
(адресант)
S
← (адресат)
О
(адресант)
S
← (адресат)
О
(адресант)
S
→ (адресат)
Структура информа<
ционного процесса
Тип информационного
процесса
Контур прямого
регулирования
Дополнительный
контур адаптации
Получение информации
о состоянии общества
Регулирующее воздействие
документированной
нормативной информации
Передача государственной
информации обществу
Реакция общества на
адаптирующие действия
власти
87
Управление посредством трансляции социальной информации
может быть зафиксировано в различных формах. Такие формы
образуют информационный режим управления – установленный
порядок обмена социально значимой информацией между сто<
ронами управления. В зависимости от характера перераспре<
деления информационного ресурса следует выделить следующие
варианты информационного режима:
1) манипулятивный. Ранжирование пессимальных и опти<
мальных вариантов действия субъекта не только обозначено, но и
жестко соотнесено с иерархией наград и наказаний. Массовый
агент принужден делать оптимальный (для системы) выбор,
который, однако, не является его собственным решением до такой
степени, чтобы субъект исключал для себя возможность девиант<
ного поведения. Информативность управленческого решения для
индивида в этом случае будет низкой: он принял оптимальное
решение, ориентируясь на ожидание наказания или награды, а не
на собственный интерес1. Дозированное предоставление инфор<
мации оставляет индивида в неведении относительно всего набора
доступных ему альтернатив. Индивиды не могут сравнить значи<
мость долгосрочных, среднесрочных и краткосрочных интересов.
Интерес осознается индивидом как высоковероятное ожидание
будущего блага и предполагает наличие достоверных знаний об
обществе. Если часть такой информации неизвестна индивиду,
объективно наличествующий интерес (доступный для индивида
общественный ресурс) не осознается индивидом и не оказывает
регулирующего воздействия на его поведение. Долгосрочные
интересы как бы «не существуют» для него. Индивид ориенти<
руется на интересы, связанные с доступными альтернативами и
текущими ожиданиями. На этой почве возможно достижение
ограниченного консенсуса как упорядоченного и предсказуемого
поведения в условиях навязанных «правил игры». Этот консенсус
будет носить непрочный, обратимый характер, поскольку носи<
тели интересов не располагают точными сведениями об объек<
тивных пределах взаимных уступок. Дефицит информации может
создавать как завышенные социальные ожидания, так и их чрез<
мерное самоограничение.
1 Нельзя отрицать, что награда, социальная стимуляция связаны с перераспреде<
лением (редистрибуцией) общественного богатства, однако ее размер несопоставим
с задачами согласования конфликтующих интересов.
88
Совокупная информация о системе в целом остается собст<
венностью субъекта управления. Манипулятивный вариант
управления не преодолевает кризиса воспроизводства, поскольку
ориентирован на первоочередное использование ресурсов системы
для подавления девиации, которая, в свою очередь, обусловлена
отсутствуем прочного консенсуса интересов социальных субъек<
тов. Девиация в этом режиме управления возникает в результате
увеличения объема доступной индивиду информации и расши<
рения набора альтернатив. Информированность индивида в
условиях дефицита социально значимой информации враждебна
установленному консенсусу интересов – всегда неполному и
ограниченному. Индивид может выбрать вариант поведения,
оптимальный для его интереса, но пессимальный для системы в
целом и тем самым разрушить консенсус, основанный на неосве<
домленности индивидов. В этом смысле манипулирование инфор<
мацией является признаком жесткого управления со слабой
положительной обратной связью субъекта и объекта управления.
Можно сказать, что для данного варианта характерна публичность
государственного управления власти лишь в формальном (проце<
дурном) смысле, так как власть ориентирована на поддержание
неизменного социального порядка в условиях ограниченного
консенсуса интересов;
2) демократический (транспарентный). Он не предполагает
жесткого ограничения объема информации, доступной для инди<
видов. Управленческое решение создается и реализуется в форме
дискурса, а не манипуляции. Доступность для населения эксперт<
ных оценок специалистов является необходимым условием осо<
знания индивидом социальных интересов и выстраивания их
иерархии. Тем самым достигается изоморфность субъекта и
объекта управления – они располагают сопоставимыми по объему
и значимости информационными ресурсами. Осознанное и про<
считанное поведение индивида выступает основой прочного
консенсуса интересов. Конфликтующие интересы сосуществуют
в рамках социума, располагающего ограниченным набором ре<
сурсов. Согласование интересов предполагает редистрибуцию
последнего, ограниченную обоюдным согласием на последующее
возобновление кооперации. В этом случае полнота социально
значимой информации позволяет точно определить размеры
89
взаимных уступок и сделать достигнутое согласие продолжи<
тельным, а девиацию – незначительной. Демократическое управ<
ление и является управлением в точном смысле этого термина,
поскольку реализует его цель – поддержание равновесия, устой<
чивости и целостности системы. В этом варианте управления
власть публична как в содержательном, так и в формальном
отношении (по характеру применяемых процедур).
Для анализа информационного взаимодействия в процессе
государственного управления следует использовать понятие
транспарентности (информационной «прозрачности»), обозна<
чающее степень полноты прагматическизначимых сведений,
которыми располагают субъект и объект государственного уп
равления.
В зависимости от предмета информации в работе выделяются
следующие типы транспарентности контрагента:
1. Транспарентность объекта управления. Информационная
компонента государственного управления начинает реализовы<
ваться в том случае, если достигается транспарентность его
объекта. Транспарентность объекта управления – это наличие у
субъекта управления необходимых и достаточных сведений для
гарантированно успешной реализации целей его воздействия.
Субъект государственного управления добивается транспарент<
ности объекта государственного управления двумя способами:
организацией государственной системы сбора информации об
объекте либо требованием к объекту управления самому предо<
ставить необходимые сведения о себе должностным лицам органов
государственного управления.
Транспарентность объекта – главное средство государственного
информационного обеспечения и реализуется в прямой и обратной
связи субъекта и объекта.
2. Транспарентность субъекта предполагает наличие у госу<
дарства и граждан необходимого и достаточного количества
информации для осуществления политического контроля над
деятельностью государственного аппарата. В зависимости от
субъекта информациогенеза этих сведений и направленности
информационного потока следует различать внутреннюю транс<
парентность субъекта государственного управления (когда инфор<
мация о государственном аппарате создается самими агентами
90
власти и используется в их внутренних целях) и внешнюю (инфор<
мация о государственном аппарате становится доступной граж<
данам либо в результате собственных аналитических усилий
гражданского общества, либо в результате предоставления госу<
дарственных информационных ресурсов населению самими
агентами государственного управления).
Внешняя транспарентность субъекта в своем развитом состоя<
нии реализуется только в ситуации дополнительной обратной
связи, когда граждане определяют характер своей поведенческой
реакции на действия властей, и предполагает демократический
режим информационного управления. Внутренняя транспарент<
ность такого режима не требует и реализуется в ситуации прямой
связи (основной контур регуляции). Сказанное выше не исклю<
чает того, что элементы внешней транспарентности субъекта могут
проявиться и при ином, чем демократический, политическом и
информационном режиме. Вопрос – в объеме, мере такого присут<
ствия. Соотношение типов информационных режимов и степени
транспарентности общества представлено в табл. 3.
Транспаретнность объекта Прямое регулирование
Обратная связь Манипулятивный
Внутренняя транспарент< Прямое регулирование и демократический
ность субъекта
Внешняя транспарент< Обратная связь в процессе Демократический
ность субъекта дополнительной адаптации
Таблица 3
Взаимосвязь типов транспарентности и информационных режимов
Тип информационного
Тип транспарентности Область реализации режима
Значение различных форм транспарентности в механизме
государственного управления, свойственного разным типам
государственной власти и политическим режимам, поясняется
схемой 5.
Следует остановиться на познавательном статусе понятия
«транспарентность». Пришедший в отечественное обществове<
дение из европейской и американской литературы данный термин
пока не обрел ясного предметного определения. Это проявляется
в следующем. Наиболее распространено его аксиологическое
толкование. В России оно преобладает. Транспарентность – это
должное состояние государственной власти, а вовсе не наличное.
91
Во многом такой подход связан с тем, что термин «транспарент<
ность» – юридический по своему происхождению. Кроме того,
круг явлений, фиксируемых термином «транспарентность», пока
не обрел устойчивой терминологической определенности. Его
содержание дублируется терминами «открытость», «гласность»,
«информационная прозрачность». На наш взгляд, использование
понятия «транспарентность» в предметной области социологии
требует признания за ним не только аксиологического, но и
описывающего (дескриптивного) характера. Транспарентность –
обязательное свойство (атрибут) наличного состояния государст<
венного управления. Ее противоположность – информационная
закрытость – не может рассматриваться как абсолютное отрицание
транспарентности. Любое государственное управление в той или
иной степени информационно открыто. Об этом писал француз<
ский социолог Ж. Эллюль: «Правительство, которое принимало
бы решения на основе фактов, известных только ему, которые оно
скрывало бы от масс, сразу же лишилось бы популярности, потому
что оказалось бы совершенно непонятым. Подобная процедура
означала бы вычеркивание бесчисленного множества конкретных
фактов, которые, будучи политическими по своей природе, ни<
когда бы не стали политическими фактами, потому что вокруг них
не сформировалось бы никакого общественного мнения» [188,
с. 184]. Аналогичной точки зрения придерживался и знаменитый
Схема 5. Типы транспарентности в структуре публичной власти

Транспарентность объекта государственного управления
Транспарентность субъекта государственного управления
Государство
Патримониальная Публичная, бюрократическая
Недемократический Демократический
Манипулятивный Транспарентный
Внутренняя Внешняя
Форма социальной
общности
Тип государст<
венной власти
Тип политического
режима
Тип информаци<
онного режима
Тип транс<
парентности
Вид транспарент<
ности субъекта
государственного
управления

↓ ↓ ↓
↓ ↓
↓ ↓
↓ ↓
↓ ↓
92
отечественный философ и социолог А.А. Зиновьев. Он писал:
«исследователь<теоретик должен принять как аксиому, что самые
глубокие тайны значительных социальных явлений не спрятаны
где<то в подвалах здания общества, за кулисами политической
сцены, в секретных учреждениях и в кабинетах сильных мира сего,
а открыты для всеобщего обозрения в очевидных фактах повсе<
дневной жизни людей… Во всех сенсационных разоблачениях
неких тайн и скрытых пружин человеческой жизни и истории не
было сделано ни одного серьезного научного открытия. В них
вообще истины содержится не больше, чем способен заметить
здравомыслящий и непредубежденный ум в самых заурядных
житейских делах» [84, с. 88]. То, что было закрыто на вершине
общественной пирамиды, объективируется в структурах повсе<
дневности как всеобщее условие существования индивидов. Так,
например, засекреченность размера преступности не отменяет ее
присутствия в жизни общества и доступности массовому созна<
нию. Она влияет лишь на суждения о количественных масштабах
преступности, но не способна изменить повседневного измерения
криминогенности в долгосрочной перспективе. Однако не точные
сведения о преступности, а повседневная динамика последней,
доступная в повседневном опыте, влияет на будущее властей.
В этом смысле следует говорить не об отсутствии транспа<
рентности, а о ее объеме, формах и способах присутствия в
процессе государственного управления. Транспарентность госу<
дарственного управления – не навязанный инициативными
общественными группами государству информационный режим,
а необходимое условие успешного функционирования самой
власти.
По утверждению отечественного исследователя, оптимальное
государственное воздействие на общественные процессы «зависит
от той информации и от тех знаний, которые вкладываются в
процессы формирования и реализации власти. Если каждому
участнику властеотношений объясняются его интересы в коллек<
тивно совершаемом действии, если для постановки целей и
особенно для поиска средств, методов, ресурсов их реализации
используется достаточный объем знаний, то все это усиливает
возможности власти» [41, с. 101]. Наоборот, аксиологическое
толкование транспарентности государственного управления видит
93
в ней ограничение управленческого потенциала власти. Исследо<
ватель этого процесса А. Анискин писал: «сведение информа<
ционной открытости исключительно к возможности обществен<
ного контроля существенно ограничивает содержательные харак<
теристики самой информационной открытости, сводя ее исклю<
чительно к процедурным моментам», причем, «более продуктив<
ным видится такой подход к пониманию информационной откры<
тости, который строится на отражении существенных характе<
ристик самого процесса функционирования органа власти».
Поясняя свою мысль, он отмечал, что: «информационная откры<
тость исполнительной власти выступает не столько как предмет
конфликта общества и чиновников, сколько как способ реализации
программы управленческого воздействия, для которого конфликт
с общественностью есть внешняя, а не сущностная сторона про<
цесса отправления властных полномочий» [40, с. 83–84].
Транспарентность как социальное явление обладает разными
институциональными воплощениями, не всегда адекватными
базовому явлению. Институциональная сторона транспарент<
ности лучше всего фиксируется термином «открытость» («про<
зрачность»), получившим широкое распространение в отечест<
венной литературе. Таким образом, устанавливается их обоюдная
познавательная ценность и устраняется конкуренция и дублиро<
вание, недопустимые в концептуализированном исследовании.
В отечественной литературе разграничиваются понятия, отражаю<
щие информационный режим в государственном управлении. Так,
например, В.В. Лобанов пишет: «одним из принципов государ<
ственного управления является прозрачность и открытость в
деятельности различных государственных организаций. Этот
принцип имеет двойственную природу и может рассматриваться
с одной стороны, как определенные нормы, а с другой – как
инструменты, влияющие на результативность и эффективность
государственной политики» [106, с. 26]. Дискуссионным остается
вопрос о предмете транспарентности государственного управ<
ления. Аксиологическое понимание данного понятия ориенти<
ровано на изучение меры доступности правительственной инфор<
мации, т.е. внешней транспарентности. Так, например, И.М. Дзя<
лошинский писал: «под открытостью органов власти и иных
структур понимается относительное отсутствие препятствий в
94
получении информации и возможности информировать других»
[71, с. 84]. Ограничение транспарентности государственного
управления только одним ее участником и одним направлением
его деятельности – информированием государственными орга<
нами населения – не позволяет увидеть остальных и не менее
значимых проявлений транспарентности. Так, если государст<
венное управление – рефлексивный процесс, то не менее остро,
чем доступность правительственной информации для населения,
стоит проблема управляемости самого аппарата управления, его
прозрачности для самого себя. Далее, субъект всегда существует
в отношении объекта, и наоборот. Если в процессе государ<
ственного управления (всегда предполагающего субъектную и
объектную стороны) допустима и требуема внешняя транс<
парентность государственного аппарата, то возможна и мера
транспарентности соотнесенной с ним другой стороны управле<
ния – общества, индивида.
Вещественно<энергетический, нормативно<ценностный и
информационный параметры госуправления объединяются в
процессе целеполагания субъекта управления, носящего цикли<
ческий характер. В самом общем виде управленческий цикл
состоит из следующих этапов.
1. Сбор информации, отражающей состояние системы управ<
ления в целом, а также о возможных механизмах управленческих
воздействий, недопустимых состояниях системы и наиболее
важных элементов в отдельности.
2. Всесторонний (общий) анализ информации с целью полу<
чения картины состояния системы в настоящем (диагностика), а
также на определенный момент в будущем как при стабильности
механизмов ее функционирования, так и при реализации нестан<
дартных управленческих решений (прогнозирование).
3. Обоснование и принятие отдаленных (проектирование) и
текущих (программирование и планирование) целей развития.
Разработка критериев оптимальности и эффективности прини<
маемых решений.
4. Организация текущего постоянного и выборочного контроля
выполнения управленческих решений.
95
Тип режима Демократический Транзитивный
Дескриптивная модель субъекта Homo institutes Homo economicus
государственного управления
Аксиологическая модель субъекта Homo sociologicus Homo institutis
государственного управления
Дескриптивная модель объекта Homo economicus Homo economicus
государственного управления
Аксиологическая модель объекта Homo sociologicus Homo sociologicus
государственного управления
Вещественно<энергетический Согласование Подавление
параметр управления
Преобладающий тип обратной Позитивный Негативный
связи
Преобладающий тип информа< Демократический Манипулятивный
ционного режима
Преобладающий тип и вид Транспарентность Транспарентность
транспарентности объекта управления, объекта управления,
внутренняя и внешняя внутренняя транспа<
транспарентность рентность субъекта
субъекта управления управления
Таблица 4
Структурная модель транспарентности публичной власти
Элементы и состояния отношения
государственного управления
Публичная власть
в материальном и
формальном смысле
Публичная власть
в формальном смысле
Следует отметить, что по своему содержанию первый и чет<
вертый этапы практически совпадают, благодаря этому управ<
ление и приобретает циклический характер. Можно, таким обра<
зом, заключить, что ядром управленческой деятельности являются
сбор, анализ, производство, тиражирование и распространение
информации.
Основные выводы данного раздела представлены следующим
образом (табл. 4).
96
Глава 3
Институционализация транспарентности
государственного управления
в условиях транзитивного общества
3.1. Транспарентность объекта
государственного управления
Проблема транспарентности объекта содержит две взаимо<
связанные ее постановки:
1. Как и в какой форме и степени возможна транспарентность
индивида в отношении государственного органа (насколько
персональный информационный ресурс может приобрести пуб<
личный характер в отношении государства)?
2. Как и в какой степени государство регулирует обмен инфор<
мации между индивидами (насколько персональный информаци<
онный ресурс может приобрести публичный характер в частных
отношениях индивидов)?
Первый аспект проблемы можно зафиксировать как проблему
публичной транспарентности объекта государственного управ<
ления, а второй – как проблему частной транспарентности этого
объекта, т.е. транспарентности для других индивидов. Как будет
показано ниже, публичная и частная транспарентность индивида
взаимосвязаны.
Системно<деятельностный подход к обществу позволяет сфор<
мулировать проблему транспарентности объекта государствен<
ного управления в предметной области социологии. Основанием
ее постановки является представление о множественности моду<
сов существования индивида в системе государственной власти:
в виде «частного человека», реализующего свои интересы вне< и
помимо регулирования государством; в виде «публичного чело<
века», реализующего общие интересы всех и потому подпадающего
под государственное регулирование. Взаимосвязь модусов сущест<
вования индивида описывается при помощи общепризнанной в
современной литературе модели государства как «общественного
договора», в котором публичный человек надстраивается над
частным, но не отменяет его.
97
В системе государственной власти публичный человек высту<
пает носителем функций:
1) источника власти, формирующего правовую основу обще<
ства посредством принятия Конституции и иных нормативных
актов посредством института референдума. Индивид также
определяет персональный состав большинства высших государ<
ственных органов: он делегирует принадлежащие ему властные
полномочия другим индивидам, наделяя их статусом должност<
ных лиц;
2) объекта государственного управления, подчиняющегося
власти государственных институтов и должностных лиц;
3) получателя услуг государственных учреждений в нату<
ральном, денежном виде или в форме соответствующих правовых
и организационных условий.
Объем транспарентности индивида будет зависеть от того,
какой модус существования «публичного» человека будет признан
определяющим и исходным, а какой – производным и дополни<
тельным. Индивид объективирует индивидуальные ценности в
совокупную политическую и правовую культуры общества, а
последняя воплощается в законодательстве и управленческой
практике, которые и регулирует степень информационной про<
зрачности индивида.
Современные представления об объеме транспарентности
индивида в процессах государственного управления сформиро<
вались под влиянием политического либерализма. Их отражением
являются и положения Конституции РФ (ст. 23, 24) в этом
вопросе. Либерализм исходил из понимания человека как self<
made man, автономного и самодостаточного, т.е. как Homo soсio<
logicus социальной теории, демонстрирующий социально ответ<
ственное, нормативное поведение. В этом смысле добросовестный
индивид – прежде всего публичный человек, ориентированный
на общественные нормы. Либеральная концепция публичного
человека в качестве нормы предполагает и строго определенное
представление о типе транспарентности индивида в системе
государственного управления. Если поведение, описываемое
моделью Homo soсiologicus, является наиболее вероятным, то
объем персональной информации об индивиде в государственных
органах ограничен. Тотальная опека над социально ответственным
98
человеком является излишней. Частью либеральной концепции
публичного человека является модель ограниченной транспа
рентности индивида как объекта государственного управления.
Основным содержанием данной модели будет следующее:
1. По типу социальной коммуникации индивида: публичная
(доступность персональных сведений об индивиде для органов
государственного управления) и частная (доступность персо<
нальных сведений индивида другим участникам частных отно<
шений) транспарентность.
2. По степени доступности персональных данных для государ<
ственных органов: актуально доступная (часть персональной
информации постоянно доступна государственным органам в
порядке текущего государственного управления и включена в
государственный информационный ресурс); актуально недо
ступная (часть персональной информации «закрыта» для госу<
дарства при любых обстоятельствах, т.е. в принципе нетранс<
парентна); потенциально доступная (часть персональной инфор<
мации «закрыта» для государства, но последнее может иницииро<
вать ее открытие при помощи специально установленных про<
цедур). Последние две категории персональной информации
принято именовать конфиденциальными сведениями1 о личности.
По такому основанию устанавливается определенная структура
персональных сведений (табл. 5).
1 В РФ институт конфиденциальной информации определяется Указом Президента
РФ от 6 марта 1997 г. № 188 «Об утверждении перечня сведений конфиденциального
характера».
Актуальная Идентификационные Регистрационно<аналитическая
доступность признаки личности; деятельность государственных
фискальные признаки органов
личности
Актуальная Мировоззренческие Самораскрытие индивидом
недоступность сведения, личная жизнь
Потенциальная Сведения о девиации Регистрационно<аналитическая
доступность деятельность государственных
органов; самораскрытие индиви<
дом; ограничение конфиденци<
альности посредством устранения
профессиональной тайны
Таблица 5
Структура транспарентности объекта государственного управления
Тип доступности
персональных данных
Содержание персо<
нальных данных Способ получения
99
3. По содержанию актуально доступная государственным
органам персональная информация включает:
а) идентификационные признаки личности (позволяющие
определить данного человека как уникальное существо). Государ<
ство фиксирует (а в некоторых случаях запрашивает у негосудар<
ственных учреждений) следующие идентифицирующие человека
параметры: номинативные и метрические (собственные имя,
отчество, фамилия, возраст), биометрические (группа крови,
трехмерное изображение черепа, изображение радужной оболочки
глаза, дактилоскопические и т.д. в зависимости от возможностей
государства). Идентификационные признаки личности сами по
себе малоинформативны для определения социального статуса
личности, но и их использование выступает средством поиска и
включения неизвестных ранее государственным органам сведений
о лице в состав государственных информационных ресурсов, т.е.
идентификационные признаки актуализируют потенциально
значимую персональную информацию;
б) фискальные признаки личности, получаемые при помощи
общегосударственной регистрации наиболее существенной части
имущественных прав и доходов.
Либерализм существенно расширил содержание актуально
недоступной (нетранспарентной) для государства персональной
информации. С тех пор религиозные, идеологические, моральные
приоритеты личности сами по себе не могли быть предметом
государственного наблюдения и регистрации. Особую сложность
в исследовании вызывает та часть персональной информации,
которая является потенциально транспарентной для государства,
но может стать и актуально доступной для него. Современная
социальная практика связывает раскрытие персональной инфор<
мации с чрезвычайной ситуацией, каковой является факт девиа<
ции. Раскрытие персональной информации отменяет конфиден<
циальность личных сведений, которая в прочих обстоятельствах
гарантируется и защищается. В этой связи такая опасная для
общества процедура должна быть тщательно регламентирована.
В Российской Федерации актуализация для государства конфи<
денциальной персональной информации не реализуется в актах
коммуникации «индивид–государство». На индивида не возла
гается обязанность предоставлять свои персональные данные
100
государственным органам1 в целях удостоверения факта девиации
(правонарушения). Статья 51 Конституции РФ предусматривает:
«Никто не обязан свидетельствовать против себя самого, своего
супруга и близких родственников». Однако при этом содержание
и объем устанавливаемых государственными органами сведений
о личности становятся практически неограниченными по мере
роста тяжести расследуемой девиации. Так, Уголовно<процес<
суальный кодекс РФ относит к предмету судебного следствия
«обстоятельства, характеризующие личность обвиняемого» [21;
п. 3, ч. 1, ст. 73.].
Личность становится транспарентной для государственного
управления не посредством воздействия на ее волю и обяза<
тельного требования предоставить персональные сведения, сколь<
ко путем раскрытия информационных контактов индивида. Это
означает, что частная транспарентность индивида приобретает
публичный характер. При этом, однако, государственная власть
не прибегает к публичным методам воздействия на индивида
(обязыванию, наказанию). Эта непоследовательность в прове<
дении государственного регулирования транспарентности инди<
вида только кажущаяся, мнимая. Отказ государственной власти
от требования к индивиду самому раскрыть свои персональные
данные вытекает из либерального понимания «общественного
контракта», а контракт предполагает известную сбалансировать
позиций сторон. Власть и индивид связаны обоюдными правами
и обязанностями, исполнение которых регулируется презумп<
циями (законодательными и фактическими). Начиная процедуру
экстраординарного расследования предполагаемой девиации и тем
самым выражая недоверие добросовестности индивида, государ<
ственная власть не может рассчитывать на ответное понимание.
Идя другим путем, государство при помощи специальных
процедур может получить персональные сведения, которые стали
известны информационным посредникам индивида во время его
социальных контактов. Указанные процедуры легитимны в силу
того, что частная транспарентность производна от публичной.
Например, большинство частных сделок предполагает фиксацию
1 Объединения индивидов – юридические лица, однако обязаны предоставить свои
информационные ресурсы государственным органам для проведения ими конт<
рольных мероприятий.
101
метрических признаков индивида (предъявление и фиксацию
паспортных данных, ИНН, государственных документов об
образовании и т.д.). Поэтому объем и содержание персональных
сведений, доступных для участников частной социальной ком<
муникации (гражданского общества) определяется публичным
интересом, обеспечивающим безопасность и справедливость
совершаемых сделок и обслуживает его.
Способы установления транспарентности индивида в процессе
государственного управления различны.
Вопервых, это регистрационная деятельность государственных
органов, которая не корреспондирует обязанность индивида
раскрывать персональные сведения. Органы регистрации полу<
чают первичную информацию об индивиде и агрегируют сово<
купность таких сведений во вторичную, аналитическую инфор<
мацию. Такая деятельность осуществляется в двух формах: учетно<
аналитической и правоохранительной. Первая носит постоянный
характер и ведется согласно программе государственного ста<
тистического наблюдения, а вторая инициируется совершением
девиации (или опасностью ее возникновения).
Вовторых, это регистрационно<управленческая деятельность,
которой корреспондируют обязанности индивида предоставить
свои персональные данные1.
Втретьих, это добровольное предоставление индивидом
(группой индивидов) информации о себе или других индивидах.
Информирование государственных органов является одной из
главных задач лоббистских организаций. Это может быть первич<
ная информация об имиджевом лице в привязке к актуальному
информационному поводу. Гораздо чаще лобби оперируют анали<
тической информацией. Обычный адресат этой информации –
специализированные комитеты законодательных органов, предо<
ставление информации которым может повлиять на принимаемое
решение: там они выступают в роли «экспертов», дающих советы,
редко, впрочем, бескорыстные [153, с. 292].
Вчетвертых, это обязанность индивида предоставить персо<
нальные данные о другом индивиде в случае совершения им
преступления. В этом случае происходит установление частичной
1 Например, лицо, признанное потерпевшим от преступления, не имеет права
отказываться от дачи показаний. См.: [20; п. 2, ч. 5, ст. 42].
102
транспарентности информационных посредников индивида:
отмена «профессиональной тайны». В социальной коммуникации
персональные данные индивида становятся известными много<
численным посредникам – врачам, нотариусам, адвокатам, бан<
кирам, журналистам и т.д. Государство устанавливает конфи<
денциальный характер такой информации: ее получатель не
должен разглашать ее третьим лицам и в случае нарушения несет
юридическую ответственность. Однако для расследования девиа<
ции индивида предусмотрена процедура отмены, а точнее, преоб<
разования конфиденциальности. Она включает следующие дейст<
вия: а) получение персональных сведений от их обладателя;
б) принятие государственными органами мер по обеспечению
конфиденциальности полученных сведений, недопустимости
передачи этих сведений другим индивидам и организациям. Так,
при расследовании уголовных преступлений такая обязанность
возлагается на государственных участников следственных и
судебных действий [21, ч. 4, ст. 241; ч. 8, ст. 335]. При этом
ответственность государственных должностных лиц как допол<
нительных информационных посредников выше [21, ст. 310], чем
у агентов гражданского общества – адвокатов, нотариусов и т.д.,
несущих за разглашение профессиональной тайны гражданскую
и дисциплинарную ответственность.
Тем самым конфиденциальность персональных данных инди<
вида сохраняется, но увеличивается число информационных
посредников. Расследование девиации не приводит к превра<
щению конфиденциальной информации в открытую для всеоб<
щего пользования. Отмена профессиональной тайны означает, что
конфиденциальность персональных данных индивида, оставаясь
таковой для всех остальных, признается социально значимой, и
благодаря увеличению транспарентности информационных по<
средников устанавливается транспарентность самого индивида.
Можно сказать, что конфиденциальная информация, оставаясь в
процессе расследования, как правило, закрытой для общества,
становится публично транспарентной, но не для общества, а для
органов власти. Отмена профессиональной тайны предусмат<
ривает процедуры различной степени сложности и различный
объем иммунитета ее носителя в отношении таких процедур.
103
Выделим основные варианты ограничения профессиональной
тайны.
• Врачебная тайна индивида в отдельных случаях на законных
основаниях становится доступной не только компетентным
правоохранительным органам, но и неограниченному количеству
лиц: «предоставление сведений, составляющих врачебную тайну,
без согласия гражданина или его законного представителя допус<
кается: 1) в целях обследования и лечения гражданина, не способ<
ного из<за своего состояния выразить свою волю; 2) при угрозе
распространения инфекционных заболеваний, массовых отрав<
лений и поражений» [23, ст. 61].
• Коммерческая тайна также проста по процедуре отмены.
Российское законодательство предусматривает, что «обладатель
информации, составляющей коммерческую тайну, по мотивиро<
ванному требованию органа государственной власти, иного
государственного органа, органа местного самоуправления предо<
ставляет им на безвозмездной основе информацию, составляющую
коммерческую тайну» [8, ч. 1, ст. 6.].
• Нотариальная тайна ограничивается по решению право<
охранительных органов, по запросу которых нотариус обязан
предоставлять сведения о совершенных им действиям. Иные
государственные органы (кроме судов) не могут получить данный
вид конфиденциальной информации [24, ст. 5].
• Ограничение банковской тайны индивида требует более
сложных процедур. Органы внутренних дел получают соответ<
ствующую информацию от кредитной организации в случае
«осуществлении ими функций по выявлению, предупреждению
и пресечению налоговых преступлений». В остальных случаях
получение банковской информации органами предварительного
следствия ограничено целевым образом: обусловливается нали<
чием уголовного расследования и согласием прокурора. Банков<
скую информацию по счетам и операциям физических лиц могут
затребовать суды, арбитражные суды, Счетная палата, налоговые
органы, таможенные органы [5, ст. 26].
• Более защищенный характер носит профессиональная тайна
журналистской деятельности. Журналист может не раскрывать
источник своей информации на предварительном расследовании
уже возбужденного уголовного дела, если лицо, предоставившее
104
ему сведения, «поставило условие о сохранении в тайне источника
информации» [21, ч. 2, ст. 144]. Однако журналист обязан раскрыть
источник своей информации по решению суда [12, ст. 41].
• Отмена аудиторской тайны возможна только по решению
суда [15, ч. 4, ст. 8].
• Абсолютно защищенный характер носит конфиденциальная
информация, полученная в ходе профессиональной деятельности
священнослужителя (тайна исповеди) [21, п. 5, ч. 4, ст. 61];
депутата Государственной думы и члена Совета Федерации
Федерального собрания РФ [13, ст. 21]. Однако соответствующие
законы предусматривают возможность добровольной передачи
ими персональной информации органам следствия и суда.
• Абсолютно защищенный характер носит конфиденциальная
информация, полученная в ходе профессиональной деятельности
адвоката [14, ст. 8], при этом ни при каких обстоятельствах не
предусмотрено ее раскрытие.
Впятых, это инициативная деятельность индивида, сооб<
щающего персональные сведения государственным органам в
добровольном порядке посредством института жалоб, заявлений
и обращений в органы государственной власти.
Либеральная модель транспарентности индивида в системе
государственного управления ограничивает раскрытие конфиден<
циальных персональных данных: поскольку эта процедура носит
экстраординарный, чрезвычайный характер, то ее применение
обусловлено фактом правонарушения, а не предположением о его
возможности. В этом смысле раскрытие конфиденциальной
информации посредством ограничения тайны переписки, почто<
вой, телефонной связи носит реактивный характер по отношению
к девиации, но не является мерой превенции. Превентивные меры
противоречат презумпции добросовестности и социальной ответ<
ственности индивида, а поэтому их применение даже в чрезвы<
чайных ситуациях усложнено требованием согласования дейст<
вий независимых друг от друга ветвей власти, например, эксперт<
ного заключения органов правопорядка и судебного решения и т.д.
В целом либеральная модель транспарентности индивида на<
стаивает на аналитической обработке информации из доступных
источников, а не на «взломе» конфиденциальных персональных
данных. Огромную роль в сдерживании подобной практики играла
105
гражданская культура развитых индустриальных стран, создавшая
жесткие стандарты доказательств девиации, требующихся судам
для отмены конфиденциальности персональных данных. Однако
в условиях «борьбы с терроризмом» становится повсеместным
сочетание жесткого контроля над информационными потоками с
либеральной риторикой. Это заметил известный исследователь
масс<медиа П. Монро: «в большинстве современных обществ
политика ограничений в интересах национальной безопасности…
прекрасно сосуществует с галантной фразеологией демократии и
открытости» [144, с. 76–77].
Эти проблемы существенны и для транзитивных стран, где
общественная напряженность на почве аксиологической дивер<
сификации населения (в форме повышенного уровня преступ<
ности, коррупции и терроризма) в значительной степени ослаб<
ляет «общественный договор» власти и общества, усиливая подо<
зрения в отношении социальной активности индивидов. Помимо
традиционных мер по ограничению конфиденциальности персо<
нальных сведений, передающихся электросвязью, почтовыми,
телефонными сетями, российское законодательство предусмат<
ривает возможность контроля над пользователями Интернета.
Провайдеры «обязаны по требованию органов федеральной
службы безопасности включать в состав аппаратных средств
дополнительное оборудование и программные средства, а также
создавать другие условия, необходимые для проведения опера<
тивно<технических мероприятий» [155, с. 210]. В России этот
программно<технический комплекс получил название СОРМ
(«Система оперативно<розыскных мероприятий»). Помимо воз<
можности перехвата компьютерных сообщений, эта система
позволяет искажать отправляемую абонентом информацию,
частично или полностью блокировать ее [99, с. 258].
Неблагоприятные изменения в структуре персональных дан<
ных характерны не только для публичной, но и для частной
транспарентности индивида. И в том, и в другом случае рост
транспарентности индивида обусловлен переходом развитого
индустриального общества в информационное. Как в случае с
публичным видом транспарентности индивида, подвергаются
разрушению принципы либеральной модели частной транс<
парентности. Ее главный принцип – добровольность отнесения
106
персональных сведений к открытой или конфиденциальной
информации. Либерализм защищает принцип равенства и поэтому
неограниченный поиск и одностороннее распространение таких
сведений об индивиде дает другим людям преимущества в соци<
альном взаимодействии. Равное неведение индивидов друг о друге
должно быть исходной точкой их взаимодействия, нарушаемой
доброй волей контрагентов на принципах взаимности.
Информационное общество основано на повсеместном исполь<
зовании информационных технологий с использованием компью<
теров и компьютерных сетей. Эти технологии в принципе позво<
ляют достичь «прозрачности» присутствия в нем индивида,
несмотря на возможность использования технологий анонимного
действия в коммуникационной сети. По мнению специалиста в
области защиты персональных данных, «техническая основа Сети
такова, что почти любое пребывание в ней является прозрачным
и открытым для других лиц» [155, с. 215]. Это означает неэффек<
тивность любых программ защиты конфиденциальных сведений
об индивиде, полученных его контрагентами. Индивид оставляет
детальную компьютерную «информационную тень», проходя
компьютерную регистрацию в медицинских и страховых компа<
ниях, пользуясь Интернетом, электронными карточками банков,
кредитными картами, дисконтными картами, мобильными теле<
фонами, системой навигации GPS и т.д. Эта «тень» разнесена по
различным информационным системам, владельцы которых
принимают на себя определенные обязательства работы с полу<
ченными персональными данными. Эти обязательства детализи<
рованы в развитых индустриальных странах, например, в много<
численных документах Европейского союза, среди которых особое
значение имеет Директива № 95/46/ЕС Европейского парламента
и Совета Европейского союза от 24 октября 1995 г. «О защите прав
частных лиц применительно к обработке персональных данных и
о свободном движении таких данных». По мнению европейских
политиков и бюрократов, необходимо, чтобы персональные
данные:
«(а) обрабатывались корректно и законно; (b) собирались для
объявленных, явных и законных целей, и в дальнейшем не обра<
батывались каким<либо образом, несовместимым с этими целями.
Дальнейшая обработка данных для исторических, статистических
107
или научных целей не считается несовместимой с данными
принципами при условии, что государства<участники обеспечат
соответствующие гарантии; (c) были адекватными, относящимися
к делу и не избыточными в отношении целей, для которых они
собираются и/или в дальнейшем обрабатываются; (d) были
точными и – если необходимо – актуальными; должны быть
предприняты любые обоснованные шаги, чтобы неточные или
неполные данные, применительно к целям, для которых они
собирались или для которых они впоследствии обрабатывались,
удалялись или уточнялись; (e) хранились в форме, позволяющей
идентификацию субъектов данных не долее, чем это необходимо
для целей, с которыми данные собирались или впоследствии
обрабатывались. Государства<участники установят необходимые
гарантии для персональных данных, хранимых более длительные
сроки в исторических, статистических или научных целях» [33].
Провозглашая фундаментальный принцип добровольности
предоставления персональных данных индивидом другим соци<
альным субъектам, Директива ЕС делает существенные исклю<
чения, позволяющие передавать эти данные третьим лицам
(контрагентам контрагента индивида). В директиве (ст. 7) отме<
чается: «Государства<участники обеспечат, что личные данные
будут обрабатываться только в случае, если: (а) субъект данных
недвусмысленно дал свое согласие; или (b) обработка необходима
для исполнения контракта, в котором субъект данных является
стороной или для принятия мер до заключения контракта по
просьбе субъекта данных; или (с) обработка необходима для
выполнения юридического обязательства, субъектом которого
является контролер; или (d) обработка необходима для защиты
жизненных интересов субъекта данных; или (e) обработка необ<
ходима в целях обеспечения законных интересов контролера или
третьей стороны (сторон), которым раскрыты данные, кроме
случаев, когда такие интересы перекрываются интересами фун<
даментальных прав и свобод субъекта данных» [33].
Под последнее исключение попадает (и в ЕС, и в США) огром<
ный массив данных, содержащих тайну личности – сведения о
здоровье. Они контролируются индивидуальным досье о движе<
нии сумм медицинского страхования и кодированных диагнозах
пациентов медицинских учреждений. Эти досье объединены в
108
общенациональную сеть MIB (Medical Information Bureau) и
используются целевым образом страховыми компаниями и вра<
чами. При этом клиники еще дополнительно предоставляют свои
данные медицинского учета дилерам фармацевтических компаний
[56, с. 190–191]. Последние же организуют целевую адресную
рекламу, зная диагноз и адрес пациента.
Однако было бы ошибкой полагать, что принцип свободы
предоставления персональных данных индивидом своему контр<
агенту вообще лишен смысла, если такое информирование явля<
ется условием выполнения их контракта. В коммерческой и
маркетинговой практике США персональные данные прибли<
жаются по статусу к объектам частной собственности: их пользо<
ватель прямо или косвенно оплачивает полученные сведения
(например, в виде предоставления бонусов при оплате товаров и
услуг, предоставления более выгодных условий кредита и т.д.).
Практика развитого индустриального общества основана на
ограничении и разрушении либеральной модели частной транс<
парентности индивида, основополагающими принципами которой
являются: а) свобода предоставления персональных сведений
другим индивидам, б) целевая ограниченность, в) возможность
авторизации защита сведений о частной жизни. Аксиологически
привлекательная модель вступила в противоречие с миром ком<
пьютерных технологий. Как отмечает В.П. Иванский: «основной
дилеммой «компьютерного информационного общества» стало
противоречие между стремлением как можно больше исполь<
зовать компьютерные персональные данные в интересах всего
общества и желанием максимально защитить право субъекта на
невмешательство в его частную жизнь» [85, с. 18–19].
Практика развитого индустриального общества резко сокра<
щает такую структурную составляющую персональных данных,
как актуально недоступная информация. По мнению исследо<
вателя этой проблемы С. Гарфинкеля, пересечение частных баз
данных – медицинских, маркетинговых, страховых, кредитных –
привело к следующей ситуации: «никогда ранее такое огромное
количество информации о таком количестве людей не собиралось
в таком количестве различных мест. Никогда раньше такое
огромное количество информации не было так легко доступно
такому количеству учреждений таким количеством способов и для
109
такого количества различных целей» [56, с. 105]. Аналогичные
выводы делает и Э. Тоффлер на примере типичной ситуации
повседневности – покупки товара по пластиковой карте. Амери<
канский социолог писал: «сегодня такой покупатель прежде всего
поставляет следующую информацию: 1) имя, 2) адрес и почтовый
индекс (это важно для распределения продаж), 3) кредитную
информацию, 4) основу для определения общего дохода семьи и
потенциально гораздо большее количество другой информации.
Путем комбинирования этой информации вскоре станет возможно
составить удивительно детализированную картину стиля жизни
отдельного человека, включая привычные поездки, путешествия,
гостеприимство, предпочтения в чтении, как часто человек пита<
ется вне дома, сколько он покупает алкоголя, презервативов и
других контрацептивов, список благотворительных пожертво<
ваний» [164, с. 132].
Программно<технические возможности индустриального об<
щества создали возможность незаконного объединения этих
диверсифицированных данных об индивиде в единое персо<
нальное досье. Принцип целевой ограниченности автоматизиро<
ванных баз данных (которые должны хранить информацию,
достаточную только для заявленных целей) может быть заменен
принципом многофакторного анализа. Возможности противо<
законной деятельности частных лиц и организаций в сфере
неограниченного роста частной транспарентности индивида
возросли благодаря усилиям государства обеспечить больший объем
публичной транспарентности индивида. Частная транспарент<
ность индивида является производной от публичной и подчи<
няется закономерностям ее развития. В современном обществе
основой публичной транспарентности является общенацио<
нальный персональный идентифицирующий код, получаемый
индивидом с рождения. В различных странах таковым выступает
Единый код налогоплательщика или Единый номер социального
обеспечения. Они воспроизводятся во всех документах, отражаю<
щих социальные контакты индивида. Если идентификаторы
известны, то возможно применение процедуры «data matching» –
это процедура сопоставления/состыковки файлов персональных
данных. Компьютерное хранение персональных данных, храня<
щихся в привязке к единообразному идентификатору, высту<
110
пающему поисковым признаком индивида, позволяет собрать их
в единое целое, что создает так называемую «проблему Большого
брата» (по аналогии с оруэлловским персонажем). Стало воз<
можным проведение «поиска и выборки персональных данных
конкретного субъекта из различных файлов (которые могут
храниться в компьютерных базах данных, дислоцированных в
разных концах страны) и слияния этих персональных данных в
единый файл, содержащий исчерпывающие сведения о данном
субъекте данных» [85, с. 22].
Не в силах оградить частную жизнь от автоматизированной
обработки персональных данных, индустриальное общество
стремится сделать транспарентным сам процесс роста транс
парентности индивида. Регулирующие документы в этой области
ориентированы на то, чтобы отследить движение персональных
данных по информационным сетям и создать доказательственную
базу для определения правомерности или, наоборот, противо<
законности такого движения. Основополагающим выступает
принцип авторизации персональных данных. Индивид должен
иметь право контролировать накапливаемую о нем информацию
частными организациями, как было определено в Страсбургской
конвенции Совета Европы от 28 января 1981 г. [32].
Помимо самозащиты своих персональных данных непосред<
ственно индивидом, практика государственного управления
выработала определенные, обязательные для организаций, зани<
мающихся обработкой и продажей персональных данных, прин<
ципы:
1) дифференцированной защиты (или принцип достаточной
защиты). Защита варьирует в зависимости от степени уязвимости
баз данных для внешнего проникновения (базы, организованные
в замкнутые локальные сети; базы с доступом с отдаленных
терминалов и т.д.);
2) адресной ответственности (ответственность за безопасность
данных детализирована по этапам обработки информации и
уполномоченным лицам);
3) контроля доступа к устройствам обработки данных (опре<
деляется перечень допущенных к работе с базами данных лиц из
числа персонала);
111
4) контроля носителей данных (ответственное лицо принимает
необходимые и достаточные меры для предотвращения несанк<
ционированного считывания, копирования, изменения или уда<
ления данных с компьютерных носителей информации – маг<
нитных, оптических и т.д.);
5) контроля накопителя (ответственное лицо принимает те же
меры в отношении устройств обработки информации – ЭВМ);
6) контроля пользователя (ответственное лицо принимает
меры для предотвращения незаконной передачи данных с ЭВМ
на устройства связи);
7) контроля доступа к надлежащим данным (ответственное
лицо принимает меры для того, чтобы пользователь получал
только те данные, которые соответствуют его уровню и типу
допуска);
8) контроля передачи данных (ответственное лицо создает
возможность определения адресов санкционированной передачи
разрешенных данных);
9) контроля ввода (ответственное лицо обеспечивает возмож<
ность установления того, какие персональные данные, в какое
время и кем были введены в ЭВМ);
10) контроля поручения (ответственное лицо принимает меры
для того, чтобы данные об индивиде обрабатывались только по
поручению заказчика).
11) контроля транспортировки данных (ответственное лицо
принимает меры, чтобы при передаче данных заказчику инфор<
мация не могла быть незаконно прочитана, скопирована, изменена
или уничтожена);
12) организационного контроля (внутренняя структура органи<
зации должна быть построена таким образом, чтобы реализовать
вышеперечисленные принципы) [85, с. 20–21].
В транзитивных сообществах проблема частной транспа<
рентности лица не стоит так остро ввиду недостаточной компью<
теризированности населения и делового оборота. Российское
законодательство в вопросах регулирования частной транспа<
рентности индивида ориентировано на принципы либеральной
модели, как и развитые индустриальные страны. Так, оно требует
целевого ограничения при ведении персональных дел (учреждение
или организация не должны накапливать информацию об инди<
112
виде в объеме большем, чем это необходимо для определения
эффективности и правомерности его трудовых поручений (слу<
жебных обязанностей) [20, ч. 1, ст. 86]. В России установлен в
качестве общего правила принцип добровольности передачи
персональных данных коммерческим и иным организациям [16,
ч. 1, ст. 11]. Отечественное государственное управление признает
и авторизацию персональных данных как общее правило [16, ч. 1,
ст. 12] и как правило конкретных, частных отношений. Например,
новый для страны институт кредитных историй предусматривает,
что досье на пользователя кредитом может вестись только с его
согласия [9, ч. 4, ст. 5]. Тот же институт предусматривает воз<
можность авторизации персональных данных, содержащихся в
кредитном досье [9, п. 2, ч. 1, ст. 6.]. Особенностью России как
транзитивного общества является крайняя затрудненность при<
менения процедур «data matching» (от которых страдают евро<
пейские и американские граждане). Это объясняется следующими
обстоятельствами:
Во<первых, слабой распространенностью частных баз данных;
привязкой общенациональных идентификационных номеров к
ограниченным возрастным группам, имеющим, как правило,
фискальное значение; сохранением фрагментарности охвата насе<
ления этими идентификаторами (ИНН становится обязательным
для всех налогоплательщиков только в 2007 г.). Единый иденти<
фикатор населения – привязанный к метрическим данным, под<
ведомственным ЗАГС, «Государственный регистр населения», –
должен присваивать персональные номера с момента рождения,
но пока он находится в стадии разработки (плановое введение в
эксплуатацию – конец 2006 г.) [190; 2004. – № 1. – С. 10]. Комп<
лексную систему персонального учета населения РФ планируется
разработать к 2012 г. [29].
Во<вторых, несовершенством программного обеспечения госу<
дарственных информационных ресурсов. По оценке заместителя
министра экономического развития и торговли А. Шаронова,
«существующие в стране 18 общенациональных баз данных не
способны взаимодействовать» [190; 2004. – № 1. – С. 11]. Такого
же мнения придерживается независимый эксперт Т. Закупень
(ранее работавшая в аппарате Правительства РФ), отмечающая
недостаточность как первичной, так и вторичной управленческой
113
информации для обеспечения объектной ориентированности
государственного управления: «сейчас поступающие в органы
государственной власти и управления документы различных
служб зачастую не содержат сведений, достаточных для принятия
управленческих решений. Они обычно разрознены и не систе<
матизированы, не дают целенаправленного и адекватного пред<
ставления об объектах управления, рисуют противоречивую
картину, поскольку содержащиеся в них данные неоднозначно, а
порой и разнонаправлено характеризуют происходящие процессы.
При большом количестве информации часто отсутствует реле<
вантная, госструктуры захлестнуты потоками документов, не
отвечающих их потребностям» [80, с. 42].
Для России скорее характерна незаконная конвертация пуб
личной транспарентности индивида в его частную транспа
рентность. Это означает, что персональная информация, вклю<
ченная в государственный информационный ресурс, становится
доступной частным лицам и организациям и используется в
гражданском обороте. Это означает далее, что агенты государ<
ственной власти перестают быть незаинтересованными инфор<
мационными посредниками между гражданами и тоже реализуют
свой частный интерес. Доступность баз данных государственных
органов частным лицом возможна только в том случае, если
должностные лица относятся к порученным им информационным
ресурсам как к частной собственности. Такое отношение есть
проявление организационной культуры патримониального типа
и широким распространением личного и организационного пове<
дения, описываемого моделью Homo economicus. В развитых
индустриальных странах подобная угроза – при наличии соответ<
ствующих программно<технических средств – сдерживается не
только карательным аппаратом государства, но и автономными
регуляторами поведения – гражданской культурой с развитым
чувством privacy, моралью, профессиональной честью и т.д.
В России эти регулятивы значат существенно меньше, и рос<
сийский гражданин, не сдерживаемый никакими моральными
соображениями, руководствуется своим непосредственным инте<
ресом. Утечка информации из государственных баз данных
приобрела широкий характер усилиями должностных лиц.
Ссылки на действия хакеров в данном случае безосновательны:
114
гигантские объемы баз данных не могут пройти неучтенными по
служебным линиям электронной связи, оборудованным сис<
темами их отключения по широкому списку нештатных ситуаций.
Вместе с тем подобные случаи зафиксированы: сайт Госкомстата
в течение 2001 г. взламывался неоднократно, а «дыра» в системе
защиты, через которую есть доступ к базе переписи населения,
оставалась открытой с октября 2002 г. (данные на 2003 г.) [155,
с. 218]. Независимо от источника получения базы данных госу<
дарственных органов с персональной информацией постоянно
присутствуют на рынке [79]. О неспособности контрольно<
надзорных и правоохранительных органов существенно повлиять
на ситуацию свидетельствует факт обновления «рыночных» копий
раз в шесть месяцев [79], постоянное присутствие предложений
продать базы персональных данных в SPAM<сообщениях элект<
ронной почты.
Таким образом, для России как транзитивного общества харак<
терна общемировая ориентация на либеральную модель публич<
ной и частной транспарентности индивида. Она проявляется в
программных целях государства, выражается в официально
признаваемых моделях поведения, отраженных в законодатель<
стве. Эта модель испытывает те же угрозы, что и в развитых
индустриальных странах. Вместе с тем в сфере практической
реализации наблюдается существенное расхождение между декла<
рациями и превращением модели в устойчивый факт поведения
индивидов и государственного управления. В значительной мере
сдерживающим фактором выступает слабая управляемость самого
субъекта государственного управления, ориентированного в
значительной массе своих служащих на нормы патримониальной
организационной культуры, не видящей особой ценности в либе<
ральной модели транспарентности и конфиденциальности пер<
сональных данных вообще.
115
3.2. Внутренняя транспарентность субъекта
государственного управления
Субъект государственного управления – агрегированный
субъект. Им является государственный аппарат как целое, внутри
себя разделенный на относительно структурно и функционально
обособленные составляющие – государственные органы (органи<
зации, учреждения). Поскольку в значительной степени управ<
ление – информационный процесс, связанный с созданием и
потреблением управленческой информации, его успешность
зависит от обмена этой информацией внутри субъекта. Доста<
точное информационное обеспечение управленческой деятель<
ности предполагает внутреннюю транспарентность субъекта
государственного управления. В свою очередь, постановка и
решение проблемы внутренней транспарентности зависят от того,
применительно к какой организации государственного аппарата
идет речь. Является ли он элементом устойчивой демократической
государственности или транзитивного государства; реализует
функции государственного управления или подвержен органи<
зационным деформациям? В зависимости от решения этих воп<
росов увеличивается или сокращается количество форм внут<
ренней транспарентности субъекта государственного управления,
а также интенсивность их проявления. На уровне «элементарной
клетки» такого субъекта – государственного органа (государст<
венного учреждения или организации) выявляются следующие
формы внутренней транспарентности:
1)транспарентность государственных служащих для их
руководителя;
2) ведомственная транспарентность государственного ор<
гана в порядке его служебной подчиненности и поднад<
зорности (информационная прозрачность для вышестоя<
щих органов и органов надзора);
3)транспарентность государственного органа для обра<
зующих его государственных служащих;
4)межведомственная транспаретность (информационная
прозрачность для государственных органов иной ведом<
ственной принадлежности и находящихся с ним в отно<
шениях служебной координации);
116
5)транспарентность государственного органа в системе
разделения властей (транспарентность для законодатель<
ного органа и судов).
История государственного управления показывает, что его
постоянной проблемой является управляемость самих агентов
государства. Государственные служащие – большая по числен<
ности группа населения. Они включены в обширные социальные
связи, значимые для их личного благополучия. Они учитываются
в профессиональной деятельности и совсем не способствуют роли
беспристрастного посредника, которая требуется от государст<
венного служащего [89, с. 97]. Агенты государства ожидают
достойного вознаграждения их работы, имеющей значимый для
общества эффект, и не всегда согласны с официальным выраже<
нием этого признания. Наконец, государственные служащие
объединены в специальные корпорации (органы), у которых, как
и у всех социальных коллективов, есть собственный интерес,
несовпадающий с интересом социального целого или других
органов. Все это создает проявления массовой активности агентов
государства, далеко выходящей за пределы служебных полно<
мочий и поручений.
О тенденции к «приватизации» государственной должности
писал еще Ш.Л. де Монтескье: «всякий человек, обладающий
властью, склонен злоупотреблять ею, и он идет в этом направ<
лении, пока не достигнет положенного ему предела» [118, с. 137].
Об этой же тенденции говорят и современные исследователи:
«поскольку наибольший спрос на произвольную власть предъ<
является теми индивидами, которые желают получить общест<
венные результаты, возможно не соответствующие желаниям
большинства других людей, политические институты будут
заполнены личностями, чьи интересы противоречат интересам
рядовых граждан» [47, с. 121].
В теории социального управления эта ситуация описывается
как «организационная патология». Согласно М.В. Удальцовой, ее
формой является «господство структуры над функцией, когда
организационные системы, будучи созданными для выполнения
той или иной функции, стремятся к самодовлеющему поведению,
превращая цель в средства, а средства – в цель» [166, с. 46].
Организационная патология связана с «приватизацией» публич<
117
ного, «когда какой<либо орган управления формирует собственные
цели так, что подчиняет им работу управляемых объектов» [166,
с. 47].
В терминах данной работы организационная патология есть
результат мотивации, описываемый моделью Homo economicus в
ее сильной версии, а по своим внешним проявлениям – общест<
венная девиация. Применительно к государственному управлению
организационная патология – прежде всего деформация целей
государственной организации и вслед за этим – деформация
самого процесса. Патология всегда существует в свете нормы.
Норма государственного управления – поддержание общест<
венного интереса (общего интереса всех граждан) [59, с. 66].
Питательной почвой организационной патологии является то, что
нормативное понятие «общественный интерес» неясно и много<
значно [137, с. 102]. Поскольку общественный интерес не может
быть ясно, а главное, технологично сформулирован, государст<
венный служащий может действовать в частных и групповых
интересах [137, с. 103], деформируя цели управления. Деформи<
рованная цель в таком случае – это корпоративный интерес
государственного аппарата, который выражается в установлении
преимущественного контроля над собственным социальным
статусом и достижении устойчивости доходов. Это явление
хорошо изучено в социологической и правоведческой литературе
и получило название «административная рента». Она существует
в различных проявлениях, зависящих от ранга государственного
должностного лица. Для высших чиновников – это фактическое
соучастие в собственности коммерческих предприятий (посред<
ством прямых и постоянных коррупционных связей либо опосре<
дованных – в виде управления некоммерческими фондами,
образуемыми пожертвованиями заинтересованных «хозяйствую<
щих субъектов»). Для низового административного аппарата – это
дополнительное вознаграждение за должное исполнение (либо
неисполнение) служебных обязанностей.
Организационная патология в разной степени присуща любому
государственного аппарату. Это общая проблема государственного
управления. По мнению В.Т. Кабышева, «в цивилизованном
обществе всегда стоит задача: как достичь такого состояния, чтобы
118
осуществление власти не воспринималось отдельными должност<
ными лицами лишь только как их привилегия» [87, с. 72].
Организационная патология государственного управления не
является случайной деформацией. Ее истоки находятся в 1) исто<
рии формировании современного государственного аппарата;
2) особенностях его функционирования; 3) конкретной соци<
альной ситуации.
1. Влияние патримониальной организационной культуры.
Данный вид патологии типичен для транзитивных сообществ,
унаследовавших устаревшие государственные институты и прису<
щую им систему ценностей, в значительной степени влияющих
на массовое сознание и поведение государственных служащих.
Организационная патология по своим историческим основаниям
может быть интерпретирована как патримониальная организа<
ционная культура [49]. Ее особенностями являются:
1) преобладающее значение личного интереса над интересами и
требованиями государственной службы. Это связано со смешением
административных и трудовых отношений внутри государст<
венного органа. Такое смешение, по мнению Н.М. Казанцева –
исследователя этого явления в России, связано с институтом
контракта, оформляющего положение государственного служа<
щего как персонализированную связь с руководителем государ<
ственного органа. Персоналистское качество института государ<
ственной службы возникает, когда отношение государства и его
служащего исчерпывается формой отношений найма в конкрет<
ный государственный орган по контракту с его руководителем
[88, с. 70–72]. В таком случае институт государственной службы
оказывается вторичным по отношению к государственному руко<
водителю ведомства и ему служащему гражданину, т.е. государ<
ственная служба как бы вручается ему в пользование. Государст<
венная должность при этом становится институтом служебного и
дисциплинарного долга перед вышеначальствующим лицом, а не
государством и его гражданами. Публичный институт службы
всему государству просто отсутствует, а вместо него имеет место
быть институт службы в государственном органе по поручениям
его руководителя. В Российской Федерации вследствие долгой
неурегулированности института государственной службы нор<
мами публичного права и преобладания норм корпоративного и
119
частного права государственная служба приобрела черты персо<
налистического правового института, суть которого во многом
противоречит публичности государства;
2) допустимость установления неформальных связей внутри
государственного органа как средства управления рисками карьер
ного продвижения. Государственный служащий стремится компен<
сировать профессиональные ошибки выполнением лично значи<
мых для руководителя поручений. Такие патрон<клиентские связи
гарантируют продолжение карьерного роста или минимизацию
взыскания [43, с. 11]. М.Н. Афанасьев утверждает: «роль патрон<
клиентских отношений в условиях модернизации можно опре<
делить как убежище: они отвечают потребности индивидов в
защите от нарастающего отчуждения и давления анонимных
социальных механизмом. Клиентизм питается, а часто и целена<
правленно паразитирует на недоверии людей к официальным
институтам и формам социальной интеграции» [43, с. 82];
3) преобладание конвенциональных норм организационного
поведения над официальными принципами служебной этики.
Корпоративные нормы всегда конвенциональны, ориентированы
на поведение типа Homo economicus и призваны оптимизировать
трудовые (служебные) усилия относительно результатов действий
организации. В своем крайнем проявлении корпоративные нормы
санкционируют круговую поруку государственных служащих и
крайнюю информационную закрытость государственного органа.
Корпоративные нормы – это не только взаимно признаваемые
неофициальные правила, они содержат и жесткие санкции, при<
менение которых к нарушителю исключает его дальнейшее пре<
бывание на государственной службе. Высшее государственное
руководство всегда стремилось ограничить стихийно складываю<
щиеся нормы организационного поведения и вытеснить их, с
одной стороны, законодательными предписаниями, с другой –
принципами служебной этики. Профессиональная этика компен<
сирует неустранимые пробелы законодательства в деле регламен<
тирования действий должностных лиц. Ее основная ценность –
профессиональная гордость и профессиональная честь, удовлет<
ворение от самого факта должным образом исполненного профес<
сионального действия. В известном смысле профессиональная
этика бескорыстна – профессиональный результат сам по себе
120
является наградой для индивида и предполагает индикаторы
социального признания (слава, известность, почет), которые не
могут быть выражены средствами материального успеха. Профес<
сиональная этика обременительна для индивида, поскольку
требует исполнения профессионального долга любой ценой, даже
за счет упущенной личной выгоды и конфликта с групповым
интересом1. Таким образом, патримониальная организационная
культура ставит государственного служащего в ситуацию нераз<
решимого конфликта трех нормативных систем – корпоративных
норм, законодательства и профессиональной этики. Несоблю<
дение требований хотя бы одной ставит под угрозу его долж<
ностной статус. Процессы самоорганизации, протекающие в среде
государственного управления, ранжируют фактическую значи<
мость этих нормативов в пользу корпоративных предписаний;
4) недостаточная формальная (процедурная) и содержатель
ная регламентированность государственной службы. Отношения
неформальных структур внутри государственного аппарата с
государством как целым очень сложны. С одной стороны, нефор<
мальные связи укрепляются в условиях пробельности законо<
дательства, определяющего статус должностных лиц. С другой –
эти же связи консервируют указанную пробельность, поскольку
должностное лицо уже располагает апробированными правилами.
Несомненно их позитивное значение не только как средства
повышения устойчивости личного статуса служащего, но и как
устойчивости государственной службы в качестве института в
условиях его недостаточной нормативной урегулированности: «в
условиях институциональной неопределенности личные связи и
клиентарно организованные социальные сети восполняют «дефи<
цит государства». В то же время, поскольку клиентарные связи
определяют реальное функционирование государственных и
1 В эпоху классического либерализма высшие политические должности относились
к так называемым «почетным должностям», исполнявшимся за счет личных средств
самого носителя должности. Так, президент США до конца XIX в. имел годовой
оклад в размере одного серебряного доллара. В силу этого профессиональная этика
локализовывалась в среде высшего государственного руководства, рекрутиро<
вавшегося из элитарных слоев, обладавших диверсифицированными доходами.
Однако профессиональная этика как свод правил вменялась в обязанность и
низовому персоналу, вовсе не находившемуся «по ту сторону» материальных
проблем.
121
общественных учреждений, они подрывают официальные пуб<
личные институты, лишая их гражданского правового содер<
жания» [43, с. 14]. Отрицательный аспект неформальных связей
выражен сильнее. Современная российская нормативная доку<
ментация содержит большое количество отсылочных положений,
либо отсылает к еще не созданным документам, обещая отрегла<
ментировать их в будущем. В этой ситуации служащий часто
оказывается перед необходимостью действовать в режиме адми<
нистративной дискреции1. Она открывает широкие возможности
для отношений типа «патрон – клиент», поскольку правомерность
или целесообразность государственного служащего неопределена.
Регламентированность служебных действий российских государ<
ственных служащих недостаточна и с точки зрения аналитика
Всемирного банка по вопросам государственного управления
Нила Парисона. Он писал: «властью (в том числе дискреционной
властью, оставляющей в условиях неоднозначной, противо<
речивой и весьма сложной нормативно<правовой системы широ<
кие возможности для произвола чиновников) наделяется слишком
большое число государственных служащих на слишком многих
уровнях управления» [132].
Ослабление этого явления все еще остается задачей новейшего
государственного строительства: «борьба с административным
усмотрением – одна из целей и одновременно одно из направлений
административной реформы» [161]. Европейские исследователи
государственного управления считают, что российская стратегия
преодоления административной дискреции ошибочна – содер<
жательно действия должностных лиц никогда не будут отрегла<
ментировано исчерпывающим образом. Ее основанием является
недоверие высших эшелонов власти к нижестоящим органам и их
нормотворчеству. Французский исследователь К. Мутье отмечает:
«Российское законодательство выглядит крайне детализиро<
ванным. Для французского юриста удивительно видеть пропи<
санным в статьях закона то, что привычно считать делом регла<
ментарной власти. Другими словами, российские законы создают
странное впечатление, что законодатель хочет регулировать в
1 Административная дискреция – действия должностного лица по усмотрению в
условиях пробельности законодательства (недостаточной конкретности пред<
писания).
122
мельчайших деталях те вопросы, которые в странах ЕС считаются
заботой исполнительной власти» [120]. Детальная регламентация
служебных действий возможна только на уровне описания про<
цедур, а не содержания указанных действий. Процедурная форма
государственного управления предполагает стандартизованность,
единообразие и воспроизводимость каждого управленческого
действия. Патримониальная организационная культура ориен<
тирована на бездокументарный характер принятия решений,
сопровождаемый конфиденциальным и непротоколируемым
согласованием позицией должностных лиц. Процедурная же
форма, позволяющая воспроизводить процесс принятия и реали<
зации управленческих решений, является основой контроля над
деятельностью должностных лиц и персонификации их ответст<
венности. В соответствии с патримониальной организационной
культурой российская практика недооценивает значение проце<
дурной регламентации и тем самым ограничивает внутреннюю
транспарентность государственного управления. К. Мутье писал:
«Вопросы контроля, похоже, представляют собой один из гор<
диевых узлов российской администрации. Делегирования здесь
редки и неформальны, а контроль остается одной из главных сфер,
в которых необходимы улучшения… В ходе недавней ознако<
мительной поездки в Финляндию и во Францию, осуществленной
в рамках нашего проекта, российские гости не преминули выразить
удивление объемами процедурных инструкций, находящихся в
распоряжении работников органов социальной защиты» [120];
5) внутренняя информационная закрытость субъекта госу
дарственного управления. Информационный ресурс, находящийся
в распоряжении государственного служащего, – главное условие
выполнения им своих служебных функций: «государственные
служащие обладают особым предметом труда – информацией,
которая в то же время выступает средством их воздействия на
управляемых (обслуживаемых). Служащие, как правило, соби<
рают, обрабатывают, хранят, создают информацию» [45, с. 10].
Патримониальная организационная культура санкционирует
отношение к информационным ресурсам государственных орга<
нов как частной собственности должностных лиц. Неформальные
служебные отношения выстраиваются как информационные
связи, причем чиновник стремится увеличить доступный ему
123
объем информации, избыточный относительно предмета его
ведения. Как отмечает Л.А. Калиниченко, «разнообразие и услож<
нение управленческих проблем заставляет интенсивно работать
неформальный механизм адаптации – служащие должны вести
поиск новых каналов достоверной, полной информации и комму<
никаций, необходимых для принятия компетентного управлен<
ческого решения» [89, с. 102]. Полученный информационный
ресурс посредством реализации своего статуса в «теневой»,
неформальной структуре обменивается на упрочение офици<
ального статуса в организации. Патрон<клиентские связи, оказы<
вающиеся главным каналом поступления особо ценной управ<
ленческой информации, негласно повышают порог компетент<
ности ее получателя, предоставляя ему сведения, недоступные в
силу служебного положения и иерархического распределения
управленческой информации Эти связи не афишируются ее
участниками и маскируются под официальные служебные кон<
такты.
Владение управленческой информацией – средство как карь<
еры, так и контроля над подчиненными. Это обусловливает
амбивалентное отношение патримониальной организационной
культуры к внутренней транспарентности субъекта управления.
Ценность внутренней транспарентности организации высока для
каждого отдельного сотрудника, максимизирующего свой инфор<
мационный ресурс в роли адресата информации (каждый стре<
мится знать о другом и о всех вместе как можно больше). В то же
время внутренняя транспарентность утрачивает ценность для
государственного служащего, если он оказывается в роли адре<
санта управленческой информации, предоставляя свой информа<
ционный ресурс другим членам организации. Это приводит к тому,
что информационные ресурсы организации не объединены,
диверсифицированы, а обмен таковыми между структурными
подразделениями и отдельными должностными лицами суще<
ственно затруднен. Амбивалентность присуща не только инфор<
мационной стратегии подчиненных, но и их руководителю. Он
стремится к максимальной транспарентности подчиненных ему
государственных служащих и к максимальной закрытости руко<
водимого им государственного органа или структурного под<
разделения.
124
2. Организационная патология бюрократической организа
ционной культуры. Современное государство отрицает патримо<
ниальную организационную культуру, заменяя ее бюрократи<
ческой. Причем, бюрократия – не только организационная куль<
тура, но и официальный институт управления. Бюрократическая
организация государственного управления имеет решающее
значение для демократических стран. Публичность государства
реализуема только в том случае, если государственное управление
приняло бюрократический характер, а агенты государства усвоили
бюрократический этос. Бюрократия преодолевает крайние прояв<
ления организационной патологии описанного выше типа (лич<
ную зависимость подчиненного и т.д.) и противостоит конкури<
рующей компетенции должностных лиц и органов, тщательно их
разграничивая. Основное различие организационных культур,
значимое для целей данной работы, отражено в табл. 6.
Предмет служебного риска Профессиональное Карьерный рост
положение
Тип предмета ведения Пересекающийся Обособленный
и компетенции
Тип линейной власти Прямой Опосредованный
руководителя
Регулирующие нормы Законодательство, Законодательство,
корпоративные нормы корпоративные нормы,
нормы профессиональной
этики
Характер публичной власти Дискреционный Регламентированный
должностного лица и беспристрастный
Тип контроля над госу< Ведомственный, Парламентский, ведомст<
дарственным органом вневедомственный венный, вневедомственный
Таблица 6
Сравнительные характеристики организационных культур
транзитивного общества
Элементы служебных Тип организационной культуры
отношений Патримониальная Бюрократическая
Социологические опросы российских государственных служа<
щих показывают сложный, противоречивый процесс складывания
бюрократического этоса в их среде. Согласно опросам РАГС, для
чиновников характерна сложившаяся мотивация на работу в сфере
государственного управления. В 2005 г. их ответы на вопрос: «Где
бы Вы предпочли работать при условии, что Ваш труд будет
хорошо оплачиваться?» распределились так: в системе государ<
125
ственного управления – 68,5%; в бюджетной сфере, но не в системе
государственного управления – 9; в коммерческой сфере – 9,5; в
общественной (некоммерческой) сфере – 6; в политической
негосударственной сфере – 5,5; в других – 1,5% [198]. Высоки
показатели их удовлетворенности профессиональной деятель<
ностью (кроме размера заработной платы). Вместе с тем опросы
населения показывают существенную патологию целей профес<
сионального поведения служащих. В представлении населения
государственная служба – менее всего публичная служба, дейст<
вующая в интересах граждан. Мониторинг общественного мнения
на протяжении 2003–2005 гг. воспроизводит представление о
государственном аппарате, как о замкнутом самодовлеющем
образовании. Распределение ответов на вопрос: «Чьи интересы в
первую очередь защищают сегодня государственные служащие?»
показано в табл. 7 (сумма ответов превышает 100%, так как по
методике опроса можно было выбрать несколько ответов).
Варианты ответов 2003 г. 2004 г. 2005 г.
Государства 24 14 9,5
Своего ведомства 38 30 35
Своего начальства 33,5 34,5 32
Граждан 8,3 11 3
Свои собственные 60,8 68,5 81,5
Коммерческих структур 19,3 24,5 17,5
Другие 1,3 0,5 1
Таблица 7
Распределение мнений о том, чьи интересы защищают
государственные служащие, %
Источник: [93].
Недостаточно сложилась и такая составляющая бюрократи<
ческого этоса, так законность должностных действий, необхо<
димым следствием которой является предсказуемость и обосно<
ванность административных решений. Именно этого и не видит
население РФ в действиях государственных служащих. При этом
ситуация не улучшается, несмотря на проводимую в стране
административную реформу. Мнения населения о защищенности
от произвола властей приведены в табл. 8.
В результате государственный аппарат не обладает тем призна<
ком, который М. Вебер считал существенным для бюрократи<
ческого управления, – легитимности. Опросы населения РФ
126
показывают дефицит доверия к служащим на уровне локальных
связей. Ответы опрошенных на вопрос: «Что, по Вашему мнению,
преобладает в отношениях между гражданами и чиновниками
органов управления в Вашем районе?» приведены в табл. 9.
Организационные патологии бюрократии возникает на ее
собственной «почве» и необязательно зависят от наследия патри<
мониальной организации, хотя оба вида патологии имеют похожие
внешние проявления. Главное сходство заключается в наличии
параллельных организационных структур – «формальной» и
«неформальной». По мнению А. Лоутона и Э. Роуза, «цели
организации вытесняются целями групп, находящихся на раз<
личных иерархических уровнях… Каждая группа утверждает свою
уникальность и важность для организации в целом. Кроме того,
те, кто обладают опытом в какой<то конкретной области, обладают
и властью, потому что их деятельность не может быть подчинена
детальным предписаниям и регламентам. Это может парадок<
сальным образом привести к ситуации, в которой чем жестче
регулирование в организации, тем выше независимость и власть
опытных работников» [107, с. 40]. Аналогичную точку зрения
высказал отечественный исследователь Д.Н. Бахрах [45, с. 11].
Варианты ответов 2004 г. 2005 г.
Защита совершенно не обеспечивается 47,5 58
Некоторая защита все же обеспечивается 37 33
Обеспечивается достаточная защита 1,5 1
Затруднились ответить 14 8
Таблица 8
Распределение мнений о степени защищенности населения
от возможного административного произвола, %
Источник: [93].
Варианты ответов 2003 г. 2005 г.
Доверие 4,9 2,5
Скорее доверие, чем недоверие 25,5 16,5
Недоверие 48,4 50
Затруднились ответить 21,2 31
Таблица 9
Распределение мнений о степени доверия населения
к государственным служащим на районном уровне, %
Источник: [195; 199].
127
Это сходство объясняется тем, что во всех случаях обязатель<
ным является выстраивание организационных отношений как
отношений служебного подчинения. В исполнительской верти<
кали возможности карьерного роста уменьшаются по мере занятия
более высокого служебного статуса. Для бюрократической куль<
туры проблема карьерного роста стоит острее, чем в патримони<
альной. При этом организационная патология в бюрократической
среде утрачивает характер начальственного произвола и переходит
в плоскость манипулирования служебной информацией.
Бюрократия предполагает большую стабильность1 служебного
положения, поскольку служащий защищен от произвола выше<
стоящего лица. Круг претендентов на служебный рост, соответ<
ственно, тоже больше, чем в патримониальной организации.
Государственный служащий в патримониальной среде рискует
своим статусом, а в бюрократической – карьерой. Это различие
двух организационных культур хорошо описано известным гер<
манским социологом Н. Луманом. С его точки зрения, в госу<
дарственной организации следует различать официальную, «орга<
низационную власть» и неформальную, «персональную власть».
Он писал: «лишение членства в организации по дисциплинарным
причинам происходит также достаточно редко, к тому же от этого
можно без труда защититься, выполняя минимальные требования
и уменьшая частоту вызывающего поведения. Но для того чтобы
в рамках системы сделать карьеру, требуется гораздо больше
усилий. И тот, кто этого желает, в полной мере ощущает на себе
действие персональной власти» [108, с. 162]. Согласно Н. Луману,
в рамках «персональной власти» транспарентен лишь результат
отбора претендентов на более высокую должность (заранее
известен предпочтительный кандидат из числа членов «клики»),
но неизвестны основания отбора (характер оказанной услуги).
Наоборот, в бюрократической «организационной» властной
структуре транспарентны правила отбора, но не их результат
(поскольку бюрократия использует процедуру конкурсного отбора
с непредсказуемым персональным результатом) [108, с. 165].
1 Российское законодательство, создаваемое в транзитивной стране и потому
включающее в свой состав последние достижения, апробированные в более
развитых сообществах, даже относит «стабильность» к принципам государственной
гражданской службы (см.: [5], п. 5, ст. 4).
128
Хотя официальная и «теневая» власть персонально объеди<
нены в личности руководителя, они принципиально различны по
своей природе и не могут быть реализованы одновременно.
Усиление одной из них сопровождается ограничением другой.
Произвольные действия руководителя в бюрократической орга<
низации ограничены и не могут принять вид административного
решения, зато «теневая» власть использует информационный
обмен для принятия выгодных для себя кадровых решений. Ее
средством становится тенденциозный подбор и распространение
персональных сведений, позволяющие «дать негативную оценку
одному члену организации через позитивную характеристику
другого» [108, с. 164].
Специфической для бюрократической публичной власти
является организационная патология информационного взаимо<
действия в среде высшего государственного менеджмента. К концу
XIX в. в Западной Европе и Америке произошло разделение
функций и государственного управления между политическим
руководством и административным аппаратом. Должности госу<
дарственной службы перестали быть платой за лояльность акти<
вистам победившей на выборах политической партии. Государст<
венная служба бюрократического типа стала профессиональной,
стабильной по своему составу и политически нейтральной про<
фессиональной группой [107, с. 37]. В результате персональный
состав государственных органов разделился на две группы: быстро
меняющееся руководство, замещающее высшие политические
государственные должности в зависимости от результатов парла<
ментских выборов и разбирающееся в предмете ведения вверен<
ного государственного органа как дилетанты, и стабильная по
своему составу и правовому положения группа экспертов<специа<
листов, особенно высшего звена.
Разногласия двух групп государственного менеджмента носят
объективный характер. Он отражает различие рационально<
технократического и иррационально<популистского подхода к
задачам государственного менеджмента. Административное
решение всегда основывается на существенном информационном
обеспечении, в то время как политические решения зачастую
принимаются на основании неполной информации [140, с. 67].
Действия политического руководства в этой ситуации ориенти<
129
рованы на поиск внутренних резервов организации для обеспе<
чения амбициозных или вовсе непродуманных целей. Это, в свою
очередь, предполагает интенсификацию человеческих ресурсов
государственных служащих, как правило, без достаточной ком<
пенсации.
Взаимоотношение субъектов государственного менеджмента
может выстраиваться либо в нормативном аспекте, либо в аспекте
организационной патологии, либо в гибридном сочетании того и
другого (каковым и является реальный процесс государственного
управления).
Модель 1. «Формальноконституционная». Отношение
политического руководства и бюрократии строятся как разделение
управленческого труда. Е.Г. Морозова так описывает ее содержа<
ние: «высшая исполнительная власть в государстве принадлежит
не чиновникам, а политикам, ответственным перед парламентом
и обществом; долг чиновника – ввести политика в курс дела,
обрисовать проблему, условия и возможные способы ее решения,
а затем наилучшим образом реализовать решение, ответственность
за которое несет политик» [119, с. 49]. Государственный служащий
остается политически нейтральным и беспристрастно обеспе<
чивает технологическое решение управленческой задачи, по<
скольку цели государственной организации, учитывающие груп<
повые и частные интересы, определяет политическое руководство.
Предпосылкой этой модели является описание мотивации в
терминах модели Homo sociologicus, а действий государственного
служащего – согласно модели Homo institutes, т.е. согласно
предписанным правилам и не пытаясь извлечь собственной
выгоды из своего служебного положения.
Модель 2. «Конфликтное сотрудничество». Объективная
основа разногласий внутри государственного менеджмента спо<
собствует его организационной деформации. При этом мотивация
и служебные действия государственного служащего описываются
модель Homo economicus в ее сильной версии. Недостаточная
квалификация руководства высших государственных органов
создавала благоприятную почву для реализации корпоративных
интересов различных неформальных группировок государственных
служащих. Средством деформации является процесс перераспре<
деления информационных ресурсов. В этом смысле организа<
130
ционная патология бюрократической организации – это дефор<
мация информационного взаимодействия. Исследователь этой
проблемы И.Р. Гимаев отмечает: «Государственные служащие могут
преследовать свои корпоративные интересы в отношении государ<
ственной политики и располагают огромными возможностями и
ресурсами по влиянию на характер политических решений, напри<
мер, информируя политиков и тем самым формируя их мнения»
[58, с. 20]. В результате управленческая иерархия теряет четкость и
определенность ввиду наличия у чиновника «неограниченного
доступа к информации и документации» [119, с. 49].
Стратегия государственных служащих заключается в создании
«зоны нетранспарентности» (теневой зоны) для руководства.
Подчиненные монополизируют информационные ресурсы для
того, чтобы монополизировать свою роль как экспертов, т.е.
поставщиков и интерпретаторов служебной информации. Реше<
ние руководства ограничено информационной базой, создаваемой
для него подчиненными. По мнению И.Р. Гимаева, «являясь
главным источником информации для политиков, государст<
венные служащие эффективно контролируют информационный
поток и тем самым влияют на принимаемые политические реше<
ния» [58, с. 126]. Средствами манипулирования информацией
выступают следующие приемы:
1. Создание инфошумов и перегруженности инфоканалов.
Руководитель получает огромное количество сведений, избы<
точных относительно управленческой ситуации и управлен<
ческого решения.
2. Искусственное ограничение компатиктификации инфор<
мации. Руководитель получает «первичную», необработанную
информацию, а не «вторичную» (сводную, статистическую и
аналитическую).
3. Дробление сведений на различные блоки, помещение их в
разные документы и фрагментация картины управленческой
ситуации. Руководитель тратит значительное количество времени
на ее самостоятельную обработку.
4. Искусственное увеличение времени прохождения инфор<
мации. Получаемые руководителем сведения утратили актуаль<
ность, и принятие им качественного управленческого решения
затруднено.
131
5. Бесконтрольное самостоятельное создание управленческой
информации.
При любом из этих случаев руководство вынуждено прибегать
к помощи ведомственных экспертов, отвлекающихся от выпол<
нения других служебных обязанностей и потому работающих в
экстраординарном («пожарном») порядке и в результате укреп<
ляющих свой служебный статус.
Модель 3. «Реальное взаимодействие». Поведение государ<
ственного служащего описывается моделью Homo institutis, а его
мотивация – моделью Homo economicus в слабой версии. Другой
предпосылкой этой модели является профессионализация поли<
тического руководства (проистекающая из его электоральной
стабильности, т.е. образования устойчивой «партии власти»).
Элементом организационной деформации здесь является неглас<
ный «общественный договор» между руководителями и подчи<
ненными государственными служащими. Им делегируется часть
полномочий политического характера (способность регулировать
интересы групп, являющихся клиентами государственной орга<
низации, т.е. корректировать ее цели). Достигается это за счет так
называемого «административного нормирования» – создания
подзаконных нормативных актов (положений, инструкций, регла<
ментов), конкретизирующих положения законов, но устанав<
ливающих не менее общеобязательные требования к населению.
Американский исследователь утверждал: «конгресс принимает
законодательный акт, в котором сформулирован общий принцип.
Детали же регулируются дополнительными постановлениями и
распоряжениями. За чиновником остается право решать, при
каких условиях необходимо обращаться к закону. Он находится в
более выгодном положении, чем законодатель. Его каждодневная
работа предполагает непосредственный контакт с той ситуацией,
которая оговорена законом. Он знает, где можно применить закон.
И он может лучше определить границы законодательных актов»
[137, с. 99]. Со своей стороны, государственные служащие избе<
гают ситуаций, которые бы заставили руководство принять
дисциплинарные меры, чтобы «не потерять лицо» ввиду очевид<
ной неуправляемости персонала. Лояльность персонала сохра<
няется до тех пор, пока руководство реализует корпоративный
интерес организации. Такой тип взаимодействия бюрократии и
132
политического руководства предполагает, что «госслужащие
предпочитают не «слабых», а «сильных» министров, добывающих
достойное бюджетное финансирование; министры же, в свою
очередь, предпочитают сильных «замов», избавляющих их от
бюрократической текучки… В результате процесс принятия
решений предстает в виде конструктивного взаимодействия
политиков и чиновников» [119, с. 49]. С точки зрения Т. Парсонса,
реальное функционирование государственного управления тяго<
теет к принципу равновесия внутри его субъекта [135, с. 137].
Таким образом, можно утверждать, что правильно организованное
бюрократическое управление, скорее, ориентировано на объеди<
нение информационных ресурсов разных акторов государст<
венного управления и их кооперированное использование на
взаимовыгодных условиях. В известном смысле негласный «обще<
ственный договор» между политическим руководством и бюро<
кратией заключается заранее, и сокрытие фрагментов информации
в больших объемах (как это принято в патримониальной культуре)
не изменит данных ей гарантий устойчивого правового статуса
(табл. 10).
Содержание цели Общественный интерес Корпоративный интерес
Институциональное Бюрократическая Патримониальная
и организационное организационная культура организационная культура
обеспечение
Ценность внутренней Высокая Низкая (сегментирован<
транспарентности госу< ная и амбивалентная)
дарственного аппарата
Таблица 10
Программноцелевая функция государственного управления и ее деформация
Состояние функции
Содержание функции
нормативное деформированное
Рациональная служебная иерархия, присущая бюрократи<
ческой культуре, определяет организацию информационных
потоков внутри государственного органа на началах делегиро<
вания и контроля полномочий, что отражается на всех формах
внутренней транспарентности субъекта управления.
Транспарентность государственных служащих. Очевидно,
что она является элементарным условием управляемости персо<
нала. Существующие нормативные модели таковой отражены в
законодательстве. Российское законодательство ориентировано на
133
бюрократический тип1 организации государственной службы и
поэтому подчиняет требование транспарентности государст<
венных служащих защите их служебного положения. В этом
смысле российское законодательство придерживается модели
ограниченной транспарентности государственного служащего.
В законодательстве провозглашается «защита государственных
служащих от неправомерного вмешательства в их профессио<
нальную служебную деятельность как государственных органов
и должностных лиц, так и физических и юридических лиц» [11,
ч. 1, ст. 3]. Законодательство предусматривает ознакомление
государственного служащего с его правовым положением в составе
государственного органа [6, п. 2, ч. 1, ст. 14]. Государственному
служащему доступно содержание его личного дела, причем до
внесения в него соответствующих сведений [6, п. 8, ч. 1, ст. 14].
Элементом контроля государственного служащего над его досье
является право инициировать служебную проверку профессио<
нальной деятельности [6, п. 14, ч. 1, ст. 14]. Закон устанавливает
полную финансовую транспарентность чиновника: он обязывается
«представлять в установленном порядке предусмотренные феде<
ральным законом сведения о себе и членах своей семьи, а также
сведения о полученных им доходах и принадлежащем ему на праве
собственности имуществе, являющихся объектами налогообло<
жения, об обязательствах имущественного характера» [6, п. 9, ч. 1,
ст. 15]. Закон предписывает ежегодную декларацию о доходах,
имуществе и обязательствах имущественного характера [6, ч. 1,
ст. 20]. В этой связи российское законодательство использует
понятие «конфликт интересов», ранее ему не известное и заимст<
вованное из зарубежных источников. «Конфликт интересов»
государственного служащего возможен в ситуации интенсивной
ротации персонала между бизнесом и государственным аппаратом
и поэтому данное понятие отражает новую для России ситуацию.
О «конфликте интересов» государственный служащий обязан в
письменной форме поставить в известность свое руководство [6,
ч. 3, ст. 19], которое имеет право отстранить должностное лицо от
исполнения его обязанностей и создать служебную комиссию по
1 Важнейшим бюрократическим принципом современного российского законо<
дательства является отчетливое провозглашение пожизненного найма государст<
венного служащего (См.: [11], ч. 3, ст. 12).
134
урегулированию конфликта интересов. Законодательство требует
объективности в расследовании конфликта интересов государст<
венного служащего и защищает его от возможности произвольных
действий руководства. В составе комиссии должно быть не менее
1/4 служебно<независимых экспертов из научной среды [6, ч. 6,
ст. 19], причем в самой комиссии не должна возникнуть ситуация
конфликта интересов [6, ч. 7, ст. 19]. Законодательство накла<
дывает целевое ограничение на финансовую транспарентность
государственного служащего: «не допускается использование
сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущест<
венного характера гражданского служащего для установления или
определения его платежеспособности, для сбора в прямой или
косвенной форме пожертвований (взносов) в фонды обществен<
ных или религиозных объединений, иных организаций, а также
физических лиц» [6, ч. 3, ст. 20]. Законодательство предусмат<
ривает ограничение транспарентности государственного служа<
щего в виде запрета сбора сведений о его политических, религи<
озных убеждениях и членстве в общественных организациях [6,
п. 3, ч. 1, ст. 42]. В Российской Федерации для государственного
служащего не имеют юридической силы результаты автомати<
зированной обработки различных баз данных [6, п. 4, ч. 1, ст. 42],
позволяющих получать сведения, не подлежащие к включению в
его личное дело.
Закон фактически ставит государственного служащего в
положение монопольного источника его персональных данных.
Использование иных источников ограничено волеизъявлением
самого государственного служащего: «персональные данные
следует получать лично у гражданского служащего. В случае
возникновения необходимости получения персональных данных
гражданского служащего у третьей стороны следует известить об
этом гражданского служащего заранее, получить его письменное
согласие и сообщить гражданскому служащему о целях, пред<
полагаемых источниках и способах получения персональных
данных» [6, п. 2, ч. 1, ст. 42]. Причем это волеизъявление является
окончательным. Отказ от согласия привлечения «третьей сто<
роны» не имеет правовых последствий, поскольку не входит в
число оснований прекращения служебного контракта. С другой
стороны, законодательство предусматривает проверку кадровой
135
службой предоставленных государственным служащим персо<
нальных сведений [6, п. 16, ч. 1, ст. 44], что невозможно без
обращения к иным источникам информации. В этом смысле
российское законодательство в вопросах ограничения транспа<
рентности государственного служащего носит коллизионный,
противоречивый характер, что вообще характерно для транзи<
тивной государственности.
Транспарентность государственных служащих асимметрична:
информационные ресурсы нижестоящего служащего, отнесенные
к служебной информации, являются доступными для его руко<
водителя. Служебная информация руководителя, по общему
правилу, недоступна подчиненным. Практика государственного
управления существенно отходит от этой официальной модели.
Ограничение своей транспарентности реализуется государст<
венными служащими на практике в гораздо большей степени, чем
это предполагается законодательством. По мнению известного
специалиста в области теории государственного управления,
Нобелевского лауреата Г. Саймона, служащие устанавливают
информационную «цензуру» руководства (передаваемая руко<
водству информацию исключает возможность отрицательного
мнения о государственном служащем и результатах его дея<
тельности). Автор писал: «как группы, так и индивиды склонны
сообщать только ту информацию, которая улучшит их положение
и не принесет им неприятностей», иными словами, «приятные
сведения скорее сообщаются наверх, чем информация об ошибках.
Подчиненные не хотят привлекать к ним внимание и показаться
беспомощными в решении трудных вопросов… Поэтому наверху
состояние дел обычно выглядит более благополучным, чем оно
есть на самом деле» [153, с. 113, 187 ]. Возможность контроля
руководителя государственного органа над степенью транспа<
рентности подчиненных лиц ограничена. Г. Саймон называет это
«ограниченностью «иерархического контроля». Служебная про<
верка занимает много времени и наносит ущерб текущему управ<
лению. Кроме того, распространение на государственный орган
принципа разделения труда (характерного для бюрократической
культуры) предполагает, что индивид ответственен за строго
определенный предмет ведения и является уникальным экс<
пертом<специалистом и потому – монополистом соответствующей
136
информации. Американские исследователи отмечают: «руково<
дитель исполнительного учреждения не обладает знанием проб<
лемы, достаточным, чтобы подвергнуть разумной критике работу
специалистов, даже если бы у него было на это время… В значи<
тельной степени и особенно на высоких иерархических уровнях
принятие руководителем рекомендаций своих сотрудников почти
полностью основано на доверии к подчиненным. Слова о «канале
доверия» сверху вниз описывают административное поведение
гораздо ближе к реальности, чем слова о «канале отдачи команд»
[153, с. 295–296]. В значительной мере степень транспарентности
государственного служащего программируется до начала его
служебных действий, в момент поступления на службу и зависит
от его личных и недоступных внешнему наблюдению качеств.
Контрольно<надзорные мероприятия в указанной выше ситуации
оказываются неэффективными и поэтому самым действенным
регулятивом информационной прозрачности должностного лица
является его внутренне согласие (или несогласие) следовать
нормам профессиональной этики.
Использование современных ИКТ в практике государствен<
ного управления позволяет снизить «непрозрачность» государ<
ственных служащих, прежде всего коррупционную «ренту». Этот
эффект дает проведение государственных закупок в форме элект<
ронных торгов. «Главное достоинство электронных торгов – это
существенное снижение цен. Кроме прямой экономии электрон<
ные торги улучшают нравственную атмосферу вокруг госзаказа.
Одна система проводит торги, никак не контактируя с постав<
щиками. Другая – заключает контракты. Процесс разорван,
возможностей для злоупотреблений нет. Это другой имидж
администрации, имидж региона» – отметил глава Администрации
Новосибирской области В.А. Толоконский [интервью газете
«Коммерсантъ» 12.04.2002 г.]. Так, на первых электронных торгах,
проведенных в начале марта 2002 г. для нужд Управления фар<
мацевтической деятельности, общая стоимость закупок упала с
10 до 5,5 млн руб., что соответствовало снижению цен более чем
на 40%. На торгах по инертным и горюче<смазочным материалам
для нужд дорожно<строительного комплекса было зафиксировано
снижение цен на 15%, а на торгах по углю для нужд государст<
венного унитарного предприятия «Новосибирская топливная
137
корпорация» цены понизились на 11,4%. В результате элект<
ронных торгов для нужд Управления пассажирских автотранс<
портных перевозок снижение цен достигло 9,5%. В целом первые
три месяца проведения тендерных торгов позволили Админи<
страции Новосибирской области сэкономить около 30 млн руб.
А стоимость самой системы и затраты на ее внедрение в Ново<
сибирской области окупились уже после вторых тендерных торгов.
В 2006 г. в проведении электронных торгов с помощью системы
ЭСМС участвовали около 20 государственных заказчиков и около
200 компаний, осуществляющих поставки товаров и услуг для
нужд государственных организаций [http://www.microsoft.com/
Rus/Casestudies/CaseStudy.aspx?id=232]. По итогам проведения
тендеров (18529 торгов) по технологии электронных закупок в
2006 г. экономия бюджетных средств правительства г. Москвы
составила 10837621000 руб. [http://www.tender.mos.ru/pgz/
stat.aspx]
С другой стороны, в результате опросов государственных
служащих в РФ выявлено наличие процессов деформации про<
фессиональной этики бюрократического типа и устойчивое
снижение значения тех ценностей, которые регулируют инфор<
мационный обмен внутри государственного органа. Социологи<
ческие опросы РАГС, выполнявшиеся несколько лет по едино<
образной методике, позволяют проследить динамику оценки
ключевых составляющих профессиональной этики государст<
венных служащих (табл. 11).
Нормы и правила служебного поведения 1997 г. 2002 г. 2003 г.
Дисциплинированность 56,8 33,8 49,5
Честность 52,6 67,6 37,3
Способность брать ответственность на себя 22,5 30,6 58,9
Доброжелательность 61,5 27,6 42,1
Принципиальность 54 17 25,3
Способность к компромиссу 27 20,6 31,5
Справедливость 37,8 12,6 25,8
Открытость 32,4 5 8,1
Склонность к взаимопомощи 29,7 8,5 16,9
Терпимость к чужим жизненным идеалам 16,2 6,5 9,6
Таблица 11
Оценка значимости ценностей профессиональной этики, %
Источник: [94; 196].
138
В самосознании государственных служащих разрушаются
ценности, обеспечивающие устойчивость, работу по правилам,
защищаемым устойчивым административным регламентом. Зна<
чимость понятий «честность», «принципиальность» существенно
упала для государственных служащих. Падение значения тради<
ционных бюрократических ценностей сопровождается усилением
ценностей, которые характерны не для бюрократии, а для пред<
принимателей. Такие ценности, как «способность брать ответст<
венность на себя», «способность к компромиссу», обеспечивают
рискованное поведение типа Homo economicus в условиях нор<
мативной и организационной неопределенности, грозящей обви<
нением в нецелесообразности и даже незаконности служебных
действий (чего стремится избегать бюрократ<«перестраховщик»).
Катастрофические изменения произошли с ценностями, регули<
рующими информационный обмен между должностными ли<
цами, – «доброжелательностью», «склонностью к взаимопомощи»
и, особенно, «открытостью». На наш взгляд, это свидетельствует
о росте взаимного отчуждения и конкурентности отношений
внутри государственной службы и стремлении к «приватизации»
информационного ресурса, доступного государственному слу<
жащему в силу его служебного положения. Следует согласиться с
В.В. Комлевой, что «правила служебного положения и нормы
профессиональной этики существенно обесценились и потеряли
статус смыслообразующей в деятельности государственных
служащих» [94].
Тенденция к «приватизации» служебного информационного
ресурса не исключает того, что косвенным способом транспа<
рентность государственного служащего обеспечивается внутри<
ведомственным контролем информации. Объем доступного слу<
жащему информационного ресурса неизвестен, но объективация
последнего в служебных действиях более доступна для обозрения.
«Приватизированный» информационный ресурс создает крити<
ческие точки его реализации, проявляющиеся в повышенной
эффективности действия, нестандартных решениях, изменении
внешних связей органа (диагносцируемых по активности прав<
оохранительных и контрольно<надзорных инстанций) и внут<
ренних контактах служащих между собой.
139
Транспарентность государственного органа для государ
ственных служащих. Иерархичность построения государствен<
ного органа находит продолжение в иерархичности управлен<
ческой информации, циркулирующей в нем. Руководитель полу<
чает сведения самой высокой информационной ценности1. Ее
содержанием является сообщение о чрезвычайных и нештатных
ситуациях, в которых оказывается государственный орган. Такие
ситуации требуют нестандартных решений, выходящих за рамки
регламента государственного органа и требующих серьезного
политического сопровождения и прикрытия, поскольку обычно
проходят по тонкой и слабоуловимой грани правомерных дей<
ствий и правонарушений. Взять на себя подобный правовой и
управленческий риск и обеспечить административное решение
может только руководитель соответствующего органа, уполно<
моченный государством представлять его во внешних социальных
связях. Соответственно, стандартизированный поток сведений,
обрабатываемый в порядке стандартного делопроизводства по
устойчивым каналам служебной коммуникации, доступен ниже<
стоящим должностным лицам. В результате применения такой
технологии общая картина положения государственного органа
доступна только его руководителю, а каждый отдельный слу<
жащий располагает лишь ее фрагментами. Каждый знает ровно
столько, сколько ему положено.
Иерархическая организация информационных ресурсов госу<
дарственного органа высоко оценивается исследователями. Она
позволяет уменьшить информационную нагрузку на руководи<
теля. Американские ученые отмечают: «при передаче или полу<
чении информации может происходить ее «отсеивание», чтобы
оградить руководителя от чрезмерного объема информации и
привлечь их внимание к наиболее важным сообщениям» [153,
с. 195]. Такой же позиции придерживается Г.В. Атаманчук: «если
какому<либо органу приходится обрабатывать много стандартной,
однообразной, рутинной информации, то это означает не что иное,
как завышение уровня решения данного вопроса (или вопросов)
1 Ценность информации определяется новизной ее содержания. Рутинизация
сведения, т.е. сообщение о привычном, устоявшемся состоянии, не расширяет
основания выбора доступных индивиду средства деятельности, т.е. не уменьшает
неопределенность положения индивида.
140
и необходимость его передачи на нижестоящий уровень. При
правильном распределении компетенции не может быть такого
положения, при котором орган решает тот или иной вопрос по
заведенному шаблону, вне интеллектуального профессионального
поиска» [42, с. 344].
Полная и последовательная иерархизация служебной инфор<
мации крайне затруднена. Вопервых, по технологической при<
чине. Не только руководители государственного органа направ<
ляют информационный поток «сверху вниз», дозируя инфор<
мационное обеспечение подчиненных. Служащие организуют
поток сведений «снизу вверх» и, в свою очередь, определяют объем
сведений, направляемый руководству, и объем сведений, остаю<
щихся в их распоряжении, а также предназначенный для других
подразделений. Каналы поступления информации в государст<
венный орган разнообразны, и руководство может контролировать
их на уровне определения критериев селекции сообщений, но не
единичного сообщения. Таким образом, служащему становится
доступна разнообразная первичная информация разной степени
ценности, включая ту, которая должна стать информационным
ресурсом руководителя. Вовторых, существуют сведения общего
доступа, прежде всего нормативная документация, а также неко<
торая оперативная информация, хотя ее ценность может быть
невелика: «метод «доведения информации до каждого» исполь<
зуется только для распространения информации самого общего
характера, например для сообщения о внеочередном выходном
дне» [153, с. 196]. Втретьих, иерархизация служебной инфор<
мации предполагает монополию на какие<то ее фрагменты со
стороны отдельных должностных лиц, что резко усиливает зна<
чение «человеческого фактора» в управлении. Ее обработка
начинает зависеть от:
а) особенностей индивидуальной психики (способности адек<
ватно воспринимать сведения, скорости их обработки и т.д.);
б) фактически нерегулируемой ценностной ориентации слу<
жащего (его ответственности, ориентированности на интересы
службы или на частные интересы) в условиях сегментированности
и недоступности для большинства должностных лиц служебной
информации.
141
В целом, «человеческий фактор» негативным образом отра<
жается на скорости прохождения служебной информации и,
следовательно, на таком ее важнейшем свойстве, как своевремен<
ность (актуальность). Устаревшие сведения определят слабую
объектную ориентированность управленческого решения, по<
скольку не будут учитывать изменившееся состояние общества.
В этой ситуации эксперт Правительства РФ Т. Закупень рекомен<
довала ограничить жесткую иерархичность управленческой
информации: «при разделении информации по объектам распре<
деления внутри органа управления на первое место ставится
информация для руководителя или руководящего звена (или
исходящая от них), на второе – для должностных лиц. При этом
рекомендуется сведения, заслуживающие особого внимания,
направлять параллельно или перекрестно двум<трем не зави<
симым друг от друга работникам, чтобы обеспечить большую
объективность анализа и оценки» [80, с. 39].
Транспарентность государственного органа для образующих
его государственных служащих достигается двумя способами:
1)ослаблением иерархичности распределения информа<
ционных ресурсов;
2)использованием неформальных источников служебной
информации.
Иерархическое построение информационного ресурса государ<
ственного органа имеет свои существенные недостатки, среди
которых исследователи в первую очередь называют громоздкость
процесса фильтрации информации, увеличение времени прохож<
дения сообщения по каналам служебной коммуникации, что
уменьшает его информационную ценность. В каждом органе
определено: кто, от кого, по каким каналам и в какой форме
получает соответствующий тип сведений. Однако быстро соот<
нести полученное сообщение с утвержденной классификацией не
всегда возможно, и произведенная селекция сообщения требует
утверждения руководителем структурного подразделения, кото<
рый и принимает решение о дальнейшем движении информации.
Те же исследователи, которые признают ценность иерархизации
служебной информации, настаивают на ее смягчении. По мнению
Г. Саймона, «развитая система неформальной передачи инфор<
мации, которая дополняет формальную, часто дает возможность
142
организации выполнять свои задачи быстро и оперативно» [153,
с. 178].
Неформальная передача информации означает самостоятель<
ный поиск заинтересованным сотрудником любой служебной
информации, независимо от степени доступа к ней и минуя
официальные способы ее получения. Тем самым служащий при<
сваивает не принадлежащую ему компетенцию, но получает
представление о целях организации в целом. Расширение компе<
тенции позволяет государственным служащим самостоятельно и
более системно оптимизировать выполнение своих функций [153,
с. 186]. Г.В. Атаманчук также настаивает на том, что при распре<
делении служебной информации необходимо «добиваться доступ<
ности информации для всех должностных лиц этого органа, ибо
подобное способствует лучшему исполнению служебных функ<
ций» [42, с. 345]. Однако, учитывая, что информация образует
властный ресурс, ее перераспределение подобным образом не
может получить официальную поддержку.
Ведомственная транспарентность государственного ор
гана. Ведомственный контроль является приоритетным для бюро<
кратической организации. Именно он реализует фундаментальные
ценности бюрократии в государственном управлении.
Профессионализм. Ведомственный контроль в наибольшей
степени легитимен в глазах государственных служащих, поскольку
отвечает их представлениям о персональных качествах прове<
ряющих. Бюрократия предполагает постепенный карьерный рост
служащего, сопровождаемый его переходом в руководящие под<
разделения ведомства. Поэтому ведомственный контроль осу<
ществляется состоявшимся и успешным профессионалом. Осуще<
ствляя контрольно<надзорные мероприятия, он хорошо знает
особенности служебных и личных отношений в проверяемой
организации, способы составления отчетности и циркуляции
служебной информации. Ведомственный контроль способен
отразить такой крайне сложный и трудно определяемый параметр
деятельности подконтрольных организаций, как целесообразность
их усилий.
Компетентность. В силу своего положения в иерархии, руко<
водящие подразделения ведомства располагают значительным
объемом сведений о государственном органе, получаемых из
143
различных источников и образующих массивы дублирующих,
параллельных сообщений. Проблема информационной «пере<
грузки» растет по мере увеличения иерархического ранга госу<
дарственного органа. Будучи обременительной для текущего
оперативного управления, она является необходимым инстру<
ментом контрольно<надзорных мероприятий. Поэтому ведомст<
венные проверки могут носить адресный, предметный характер и
быть хорошо подготовленными. По Г. Саймону, «правильной
организацией и специализацией своих сотрудников дополни<
тельные контрольные звенья могут в определенной степени
решить проблему недостатка времени и информации, так огра<
ничивающего контроль руководителя» [153, с. 296].
Профессиональная лояльность. Ведомство занимает опреде<
ленное место в иерархии государственных органов и его влияние
на правительственную политику, бюджетное и ресурсное обеспе<
чение зависит от состояния его территориальных подразделений
и подведомственных организаций. Поэтому ведомство заинте<
ресовано, с одной стороны, в их транспарентности как условии
интеграции информационных ресурсов ведомства, а с другой – в
закрытом характере таковых для сторонних организаций. Подчи<
ненные организации могут рассчитывать на профессиональную
лояльность проверяющих структур и взвешенный характер их
решений (если речь не идет об обеспечении крупномасштабных
структурных преобразований).
Однако ведомственная транспарентность не может быть исчер<
пывающей. Будучи частью «иерархического контроля», она на всех
уровнях воспроизводит присущий ему (контролю) недостаток,
описанный выше. Г. Саймон отмечал: «дополнительные звенья
контроля тоже сталкиваются с нехваткой времени и информации»
[153, с. 296–297]. Кроме того, наращивание ведомственной транс<
парентности государственных органов создает трудности для
управляемости самого ведомства. Рост полной и достоверной
информации в контрольном аппарате ведомства может привести
к перераспределению властных возможностей в самом руково<
дящем составе ведомства, т.е. дезорганизует иерархическое строе<
ние служебной информации, монополию руководителя на особо
ценные ее сегменты. Г. Саймон писал: «если дополнительные
звенья контроля будут иметь такую же разветвленную органи<
144
зационную структуру, неизбежно дублирование и рост расходов
на управление. Но здесь неизбежно возникает и еще более важный
вопрос: кто будет контролировать контролеров? Если дополни<
тельные звенья контроля обеспечат ответственность более низких
звеньев иерархии, кому или чему сами эти звенья будут реально
подотчетны?» [153, с. 297]. Таким образом ведомственная транс<
парентность представляет значительную ценность для бюро<
кратии, но рост информационной прозрачности скован описан<
ными трансакционными издержками, ограничивающими транс<
парентность.
Межведомственная транспарентность. Обмен информа<
цией между различными ведомствами всегда был серьезной
проблемой для бюрократической организации. Это объясняется
как особенностью данной организации, так и особенностью
коммуникационных технологий XIX–ХХ вв. Информационный
обмен между ведомствами носит иерархизированный характер и
длится достаточно долго, чтобы полученные сведения утратили
информационную ценность, поскольку будут отражать прошед<
шие реалии. Заинтересованное должностное лицо направляет
запрос руководителю своего структурного подразделения, тот, в
свою очередь, направляет запрос руководителю своего органа,
который представляет запрос на информацию руководителю
другого органа, а тот, в свою очередь, – при благоприятном
решении – дает соответствующие задания своим службам, после
чего информация проделывает путь в обратном направлении.
Этому же способствует ведение документации на бумажных
носителях, движение которых (учитывая время на подготовку,
проведение копирования и доставку документов) достаточно
длительно даже при хорошем делопроизводстве.
Фактор времени становится несущественным при ведении
делопроизводства на электронных носителях. Вместе с тем воз<
можности электронных носителей документации для межведом<
ственного обмена не используются в полной мере, что фактически
сохраняет особенности управленческих технологий прошлого уже
в новых условиях. Доступность этих баз данных затрудняется
такими обстоятельствами, как:
1) ограничения, вызванные требованием сохранения секрет
ности и конфиденциальности содержащихся в них сведений. По
145
содержанию сведений информационные ресурсы государственных
органов подразделяются на следующие категории: база опера<
тивной управленческой информации; база аналитических мате<
риалов; база нормативных материалов.
Ограничения первого типа особенно касаются первых двух
типов баз данных. Ведомства отказываются передавать сведения
другим государственным органам по этим основаниям. Авторы
доклада «Информационные ресурсы России», подготовленного по
поручению Государственного комитета Российской Федерации по
связи и информатизации, отмечали сложность доступа к резуль<
татам государственного статистического наблюдения: «Одна из
наиболее острых проблем использования информационных ре<
сурсов Государственной системы статистики – это потребность
различных категорий пользователей в данных первичного статис<
тического учета, которой противоречит отнесение этих данных к
конфиденциальной информации» [86]. Отдельные государст<
венные органы выигрывали судебные разбирательства против
исков Министерства по налогам и сборам на том основании, что
предоставление сведений по доходам служащих приведет к
раскрытию государственной тайны [30];
2) дефектность бюрократической культуры государственного
управления. Если тщательное разграничение компетенции и
предметов ведения государственных органов и должностных лиц
является нормой бюрократической организации, то их пересе<
чение и конкуренция – проявлением их дефектности. Она прояв<
ляется и в организации информационных ресурсов, а именно – в
их дублировании в различных государственных органах. Парал<
лельные информационные ресурсы не столько обеспечивают
управленческие решения, сколько позволяют контролировать
адекватность этих решений другими органами. Об этой стороне
отечественного администрирования писал Н. Парисон [132];
3) использование различной архитектуры построения локаль
ных вычислительных систем, препятствующих конвертации
содержащихся в них данных в другие локальные системы. Группа
экспертов специально отмечает, что административные проблемы
создают в сфере ведомственного обмена и технологические
проблемы (а не наоборот). Поскольку «государственные органы,
как правило, не заинтересованы в предоставлении информации,
146
находящейся в их распоряжении», то их стратегии развития
ведомственных информационных систем отличаются значитель<
ным разнообразием, что отражается в специфике применяемых
программно<аппаратных средств: «поскольку разработка этих
систем не координируется, многие из них несовместимы в про<
граммном и информационном отношениях» [122, с. 214]. Авторы
Национального доклада также отмечали: «несогласованность
форматов, хранимых в разных системах данных, сроков и техно<
логий их обновления, использование различных лингвистических
средств приводят к неоднозначности и противоречивости содер<
жащейся в информационных системах разных ведомств инфор<
мации и невозможности ее совместного использования» [86].
Последнее обстоятельство является самым существенным для
построения базы данных нормативных актов, поскольку сооб<
ражения секретности ограничивают ее в меньшей степени, чем
остальные информационные системы. Систематизация правовой
информации была начата согласно программе «Правовая ин<
форматизация федеральных органов государственной власти»,
утвержденной Указом Президента Российской Федерации от
4 августа 1995 г. № 808. Глава государства постановил, что задачи
сбора, обработки, хранения, анализа правовой информации и
организации ее использования возложены на Министерство
юстиции РФ. В самом министерстве непосредственно эту работу
осуществлял Научный центр правовой информации при Минюсте
России (НЦПИ), причем в 43 субъектах Российской Федерации
были созданы учреждения Минюста России – центры правовой
информатизации (ЦПИ). К концу 90<х годов информационные
ресурсы правовой информации, подведомственные Минюсту,
включали:
• комплекс баз данных правовой информации, объеди<
ненных в программно<технологический комплекс (ПТК)
«ФОНД», содержащий более 340 тыс. правовых актов
СССР и законодательства Российской Федерации, начи<
ная с 1922 г.;
• базу данных действующего российского законодательства
«ЭТАЛОН», содержащую около 30 тыс. действующих
нормативных актов в актуальной редакции;
• фонды правовых актов на бумажных носителях;
147
• Государственный реестр общественных объединений и
религиозных организаций;
• базу данных судебной статистики.
Фонды и банки данных правовой информации создавались и в
других федеральных ведомствах и региональных органах власти.
До своего упразднения ФАПСИ также создала базы данных, во
многом дублирующие систему Министерства юстиции:
• «Банк правовых актов»;
• «Электронное собрание законодательства Российской
Федерации»;
• «Электронные бюллетени и Вестник Высшего арбитраж<
ного суда Российской Федерации»;
• «Централизованная картотека правовых актов субъектов
Российской Федерации»;
• «Банк правовых актов субъектов Российской Федера<
ции», «Банк ведомственных правовых актов».
Главной проблемой поддержания системы правовой инфор<
мации является включение в нее регионального законодательства
и ведомственного нормотворчества. Аналитики Государственного
комитета по связи и информатизации отмечали недостаточность
этой интеграции: «координация этих структур с информационной
системой Минюста России явно недостаточна. Это отрицательно
отражается на критических для правовой информации параметрах
полноты и актуальности создаваемых баз данных» [86]. Их мнение
разделяют и независимые эксперты. По мнению А.А. Снытникова
и Л.В. Тумановой, правовой информацией «даже сами законо<
дательные органы не обеспечиваются в полном объеме. Из всего
объема нормативно<правовой информации стабильно доступными
являются лишь акты Президента, Правительства и Федерального
собрания» [157, с. 71]. Серьезность проблемы стандартов инфор<
матизации регионального законодательства проявляется в том, что
для ее решения требуются усилия не отдельных ведомств, а
правительственное решение [27];
4) коммерциализация ведомственных информационных ресур
сов. Министерства и ведомства создали коммерческие структуры,
предоставлявшие сторонним организациям информационные
ресурсы открытого характера за отдельную плату. Такая практика
препятствовала межведомственному обмену, поскольку ведомство,
148
предоставившее свою информацию другому, лишалась монополии
на свой ресурс и тем самым попадало в ситуацию упущенной
выгоды. Авторы доклада «Информационный ресурс России»
отмечали: «При отсутствии со стороны государства механизмов,
обеспечивающих равный доступ к отраслевой и ведомственной
информации, созданной на средства налогоплательщиков, преиму<
щества на информационном рынке получают коммерческие
фирмы, функционирующие при государственных структурах.
Более 30 министерств и ведомств имеют при себе коммерческие
организации, бесплатно пользующиеся централизовано собран<
ными информационными ресурсами и по довольно высокой цене
предлагающие информационные услуги на их основе. Ряд из них
бесплатно или по льготным ценам обслуживают бюджетные
организации, как правило, по узкому спектру услуг» [86].
Проблема ограниченности межведомственной транспарент<
ности решается в России при помощи неформальных каналов
получения ведомственной информации. Высокопоставленные
чиновники не стеснялись признаваться в том, что для решения
своих служебных задач они прибегают к покупке служебной
информации, которую в нормальных организационных условиях
они должны были получить бесплатно. Так, начальник управления
информационных технологий и реестров Министерства по анти<
монопольной политике РФ И.Н. Задирако говорила в 2002 г.:
«Ту информацию, которую мы путем межведомственного инфор<
мационного обмена не можем получить, оказывается, очень легко
купить на рынке. Прежде всего я говорю о пообъектной инфор<
мации, т.е. сведения о хозяйствующих субъектах, которыми
располагают и органы статистики, и наша уважаемая таможенная
статистика. Если вы с этим сталкивались, то места, где такая
информация продается и почем, известны. Как правило, это
информационные структуры, которые действуют при государст<
венных органах исполнительной власти. Нас это положение никак
не устраивает, и мы достаточно много лет ставим вопрос об
организации сопоставимых и не дублирующих друг друга инфор<
мационных потоков в органах власти, разработке системы частич<
ного обмена ведомственными информационными ресурсами.
К сожалению, пока активного, конструктивного движения в этом
направлении нет» [www.fact.ru/www/arhiv10s6.htm].
149
Транспарентность в системе разделения властей. Бюро<
кратическая организация не придает большой ценности предостав<
ления служебной информации за пределы исполнительной власти,
не без оснований полагая, что профессионализм «внешних»
суждений о государственном аппарате недостаточен и способен
лишь осложнить процесс государственного управления. В системе
разделения властей получателями информационных ресурсов
органов исполнительной власти являются судебные органы и
парламент. Хотя парламентский контроль органично не вытекает
из бюрократической организации, он вполне совместим с ней и
придает государственному аппарату законченный вид и гарантии
управляемости. Известный исследователь парламентаризма
отмечает в этой связи: «предположение о том, будто админи<
страция может обеспечить эффективный самоконтроль исключи<
тельно за счет внутренней опеки нижестоящих органов выше<
стоящими или за счет надзорных действий органов правосудия,
относится скорее к области фантастики. Любая администрация
склонна считать лучшим для общества то, что она, т.е. коллектив
специализирующихся в данной сфере чиновников, сочтет тако<
вым» [177, с. 31]. Согласно А. Шайо, парламентский контроль над
администрацией представляет господство нормы над перемен<
чивой государственной целесообразностью [181, с. 175]. Конститу<
ционное устройство предполагает транспарентность правитель<
ства для народных представителей [181, с. 113]. С таким мнением
согласен высокопоставленный сотрудник Счетной палаты РФ
А.Д. Соменков, полагающий, что главный тип контроля над
администрацией – финансовый – будет связан с парламентской
деятельностью [159, с. 86]. Он подчеркивает, что финансовый
контроль над администрацией возможен только при транспа<
рентности органов исполнительной власти. Она реализуется как
правомочие парламента на служебную документацию, способное
«обеспечить действенный финансовый контроль, когда высшие
органы финансового контроля будут иметь обширные права на
получение информации» [159, с. 50].
Российское законодательство ориентировано на передовые
примеры обеспечения парламента и другой контрольной власти –
судов – информацией о государственном аппарате. Они постав<
лены в особое, привилегированное положение. Здравый смысл и
150
практическая необходимость когда<то диктовали исполнительной
власти добиваться симметричной1 транспарентности и парла<
мента, и правительства. В демократическом обществе можно
говорить об асимметрии их транспарентности. Чиновник в боль<
шей степени «прозрачен» парламентарию, чем тот – ему. Выра<
жается это в следующем:
1. Будущий парламентарий, равно как и будущий государст<
венный служащий представляют сведения об имуществе и дохо<
дах. На депутата Федерального собрания, равно как и государст<
венного служащего распространяется обязанность представлять
финансовую декларацию. Сокрытие этой информации для госу<
дарственного служащего является основанием для увольнения
[6, п. 9, ч. 1, ст. 16], а для парламентария все это заканчивается
диффамацией [13, ст. 10] без ущерба для правомочий.
2. Парламентарий может подвергнуться уголовному пресле<
дованию или производству административного дела только с
согласия соответствующей палаты Федерального собрания.
3. Государственный служащий проходит особую процедуру
получения допуска к работе с документами, содержащими госу<
дарственную тайну. Парламентарий, судья, защитник в уголовном
процессе и присяжный заседатель [7, ст. 21] получают этот допуск
de facto, самим фактом занятия должности (и исполнения функции
в судебном процессе). Никакая персональная проверка этих лиц
не предусмотрена.
4. Парламентарий может лично запросить любые документы2
органов власти посредством процедуры «депутатского запроса»,
обратившись к Председателю Правительства Российской Федера<
ции, членам Правительства Российской Федерации, Генеральному
прокурору Российской Федерации, Председателю Центрального
банка Российской Федерации, Председателю Центральной изби<
рательной комиссии Российской Федерации, председателям
других избирательных комиссий, председателям комиссий рефе<
рендума, руководителям иных федеральных органов государст<
1 Так, в Великобритании в 1735 г. тайная служба в массовом порядке вскрывала
корреспонденцию парламентариев и знакомила с ней свое начальство [56, с. 192].
2 Законодательство определяет круг доступных парламентарию оперативных доку<
ментов указанных должностных лиц и органов при помощи формулировки: «по
вопросам, входящим в компетенцию указанных органов и должностных лиц» [12].
151
венной власти, органов государственной власти субъектов Рос<
сийской Федерации и органов местного самоуправления, а также
Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального
страхования Российской Федерации, Федерального фонда обя<
зательного медицинского страхования Российской Федерации
[13, ч. 1, ст. 14]. Правомочию парламентария корреспондируют
обязанности государственных должностных лиц предоставить
запрашиваемую информацию в срок до 30 дней [13, ч. 2, ст. 17].
Неисполнение этой обязанности влечет уголовную ответствен<
ность [21, ст. 287].
Объем и содержание предоставления служебной информации
парламентскому контролю был уточнен в 2005 г. Право Феде<
рального собрания было расширено. Законодательство ввело
институт «парламентского расследования» как коллективного
решения палаты. Ранее существовавший институт «депутатского
запроса» предусматривал только получение ответа государствен<
ного органа или должностного лица, но не соответствующих
документов и материалов по предмету запроса [13, ч. 3, ст. 13].
Теперь же парламентская комиссия имеет право затребовать
«копии документов, относящихся к предмету парламентского
расследования, а также информацию, необходимую для прове<
дения парламентского расследования» и «приглашать для дачи
объяснений по расследуемым комиссией фактам и обстоятель<
ствам должностных лиц» [3, п. 1, 2; ч. 1, ст. 20]. Транспарентность
органов государственного управления в данном случает подчинена
более общему принципу – разделению властей. Он предусмат<
ривает, что парламентскому расследованию не подлежат дея<
тельность Президента Российской Федерации; деятельность суда
по осуществлению правосудия; деятельность органов дознания и
органов предварительного следствия, осуществляемая ими в
соответствии с уголовно<процессуальным законодательством
[3, ч. 2, ст. 4]. Кроме того, парламентское расследование подчинено
принципу преюдиции (оно не может подвергать сомнению уста<
новленные судом факты) [3, ч. 5, ст. 4]. Закон также ужесточил
сроки предоставления информации комиссии парламентского
расследования [3, ч. 1, ст. 23].
Сходство же государственного служащего и парламентария
проявляется в том, что и тот, и другой не могут реализовать
152
доступную им информацию публичным образом, т.е. поставить в
известность граждан и СМИ. Депутат, участвующий в парла<
ментском расследовании, обязан «соблюдать установленные
комиссией ограничения на разглашение информации о ходе
парламентского расследования» [3, п. 3; ч. 1, ст. 22]. Публикация
итогового документа парламентского расследования не преду<
смотрена. Таким образом транспарентность государственных
органов, реализуемая в процессе разделения ветвей власти,
относится к типу «внутренней транспарентности» и является
фактом работы государственного аппарата.
Эффективность этого мощного со стороны юридического
оснащения института не бесспорна для отдельных исследователей.
Г. Саймон скептичен в его отношении. С его точки зрения, анали<
тические возможности аппарата парламента и привлеченных
специалистов несравненно меньше соответствующих возмож<
ностей правительства, готовящего главный документ, подлежащий
парламентскому контролю, – проект бюджета [153, с. 285]. В целях
сохранения секретности нарушается методология подготовки
законопроекта. «Засекреченные» статьи бюджета поступают
парламентариям с чрезмерно обобщенным содержанием, без
должной детализации. Поэтому «предоставление парламенту
лишь общих сумм нарушает принцип определенности, один из
принципов правильного бюджетного процесса» [133, с. 180].
В целом состояние внутренней транспарентности государ<
ственного органа в аспекте распределения его ресурсов служебной
информации отражена на схеме 6, а связь информационного
режима управления с формами внутренней транспарентности
государственного органа – на схеме 7.
Аксиологические аспекты внутренней транспарентности госу<
дарственного аппарата в зависимости от типа организационной
культуры представлены в табл. 12.
153
Схема 6. Структура транспарентности государственного органа:
Т1–Т4 – транспарентные зоны информационных ресурсов, доступные: Т1 – для
вышестоящих органов ведомства; Т2 – для межведомственного обмена; Т3 – для
парламентского контроля; Т4 – для государственных служащих; Т5 – транспарентная
зона персональных информационных ресурсов государственных служащих.
«Теневая зона» – зона нетранспарентности, монопольная часть информационного
ресурса государственного органа. В ней можно выделить следующие сектора:
«белый» – ресурс, остающийся в исключительном распоряжении государственного
органа на основании законодательства; «серый» – ресурс, остающийся в исклю<
чительном распоряжении государственного органа вследствие его невостребованности
другими субъектами служебного информационного обмена; «черный» – ресурс,
скрытый от других субъектов служебного информационного обмена.
«Теневая
Т2 зона» Т4 Т3
Т1
Т5
Схема 7. Реализация транспарентности в процессе государственного управления

Транспарентность объекта государственного управления
Транспарентность субъекта государственного управления
Государство
Патримониальная Публичная, бюрократическая
Недемократический Демократический
Манипулятивный Транспарентный
Внутренняя Внешняя
Форма социальной
общности
Тип государст<
венной власти
Тип политического
режима
Тип информаци<
онного режима
Тип транс<
парентности
Вид транспарентности
субъекта государственного
управления

↓ ↓ ↓
↓ ↓
↓ ↓
↓ ↓
↓ ↓
Формы внутренней Т1, Т2, Т3, Т4, Т5
транспарентности субъекта
государственного управления

154
Таблица 12
Ценность внутренней транспарентности государственного аппарата
в различных организационных культурах
Примечание. В скобках указана ценность: «!» – высокая; «–» – низкая; «+» – отно<
сительная.
Тип организационной культуры
Тип внутренней
транспарентности Патримониальная
Бюрократическая
Организационная
норма
Организационная
патология
Транспарентность
государственных
служащих
Транспарентность
государственного
органа для государ<
ственных служащих
Ведомственная
транспарентность
Межведомственная
транспарентность
Транспарентность в
системе разделения
властей
Тотальный конт<
роль за подчинен<
ными (!)
Режим внутренней
секретности (–)
Рост транспарент<
ности не должен
нарушить расста<
новку неформаль<
ных групп и согла<
сование интересов
(+)
Прагматический
и нерегулярный
обмен данными (–)
Ведомства подчи<
нены только над<
законной воле
суверена (–)
Ограниченная
транспарентность
(+)
Ограничение асим<
метрии информа<
ционных ресурсов
(+)
Полная ведомст<
венная транспа<
рентность проти<
воречит управля<
емости ведомства
(+)
Возможность
интеграции баз
данных различных
ведомств (+)
Слабость парла<
ментского конт<
роля (–)
Обмен информа<
ционными ресур<
сами (–)
Режим внутренней
секретности (–)
Полная ведомст<
венная транспа<
рентность противо<
речит обеспечению
карьеры (–)
Прагматический
и нерегулярный
обмен данными (–)
Слабость судебного
контроля (–)
155
3.3. Внешняя транспарентность субъекта
государственного управления
Публичная власть невозможна без бюрократической орга<
низации, но бюрократия может существовать без развитых прояв<
лений внешней транспарентности государственной власти. Для
любого типа власти, для любого политического режима обяза<
тельна транспарентность объекта и внутренняя транспарентность
самого субъекта. Внешняя транспарентность субъекта государ<
ственного управления завершает построение публичной власти
и может рассматриваться как наиболее показательное проявление
демократического информационного режима в управлении. По
утверждению отечественных исследователей, «такой принцип
демократии, как «государство для общества, а не общество для
государства», можно реализовать лишь при условии, когда дея<
тельность власти, ее органов и институтов информационно
открыта» [154, с. 102]. Во всех иных вариантах организации власти
внешняя транспарентность носит ограниченный, а иногда и
деформированный характер, в силу чего можно говорить о раз<
личных моделях транспарентности.
Достижение либерального варианта транспарентности встре<
чается с большими трудностями как общесистемного характера,
так и локального, исторического свойства. По мнению М. Вебера,
бюрократия охраняет себя «путем сокрытия своих знаний и
намерений. По своей тенденции бюрократическое управление
всегда есть управление, исключающее открытость. Бюрократия,
как может, скрывает от критики свои знания и деяния» [36, с. 572–
574]. Он подчеркивал, что ее стремление к монополии на управ<
ленческую информацию выходит за пределы технической рацио<
нальности управления и носит политически<рациональный харак<
тер, т.е. чуждый природе бюрократии, поскольку та действует в
административном, а не политическом пространстве. Таким
образом, в рамках веберовской концепции транспарентность
государственной власти достигается как внешнее ограничение
бюрократической организации.
Проблема внешней транспарентности субъекта государст<
венного управления приобретает особую остроту в транзитивных
обществах, где происходит определение вектора социального
156
реформирования, накладывающееся на широкомасштабную
приватизацию государственной собственности. Стратегия бюро<
кратии как социальной группы (а не столько как инструмента
управления) включает максимальную закрытость этого процесса.
По мнению А. Шайо, подобная тенденция характерна для всех
постсоциалистических сообществ, в которых «исполнительная
власть подрывает конституционализм и препятствует осущест<
влению невыгодного для нее контроля, демократических требо<
ваний гласности» [181, с. 195]. Большинство российских иссле<
дователей объясняют это стремлением некоторой части высшего
государственного менеджмента участвовать в приватизированной
собственности.
Все это происходит на фоне и вопреки государственным
программным целям сокращения хозяйственных функций госу<
дарства [146, с. 31]. В 2000 г. в России для регистрации пред<
приятия требовалось затратить 1346 дней (только по нормативным
срокам, предусмотренных законодательством) [141, с. 340], в
Германии та же процедура занимала 56–168 дней, в Велико<
британии – 28 дней при меньшем количестве предоставляемых
на регистрацию документов [106, с. 57]. При этом российский
предприниматель нуждается в государственном посреднике:
«сложность и запутанность правовых процедур в России на<
столько велика, что субъект, обратившийся в административные
органы и имеющий намерение реализовать свои вполне законные
интересы, ни сам, ни с помощью своего законного представителя
сделать это не может» [136, с. 263]. По мнению В.Б. Пастухова,
отечественное государственное управление постоянно создает
ситуацию упущенной выгоды для агентов экономики: «существует
разрыв между объемом формальных требований, которые предъ<
являются системой к гражданину (справки, согласования, экспер<
тизы, заключения, разрешения и пр.), и внутренними ресурсами
самой административной системы обеспечить выполнение этих
требований (т.е. вовремя выдать эти справки, заключения, экспер<
тизы, согласования, разрешения и прочее). Как следствие, возни<
кает ключевое противоречие: время, которое необходимо для
выполнения всех выдвигаемых государством предварительных
условий реализации частного права, на несколько порядков
дольше, чем время, в пределах которого субъект данного права
157
(заявитель) может реально этим правом воспользоваться. Короче
говоря, процесс согласования длится так долго, что реализовывать
уже становится нечего» [136, с. 264]. Системная и, в большей части,
низовая коррупция реализуют участие в собственности посред<
ством административной ренты, оптимизируя документооборот
граждан в условиях чрезвычайной сложности информационных
потоков в государственных органах. Российская коррупция
оказывалась косвенным социальным налогом на содержание
государственного аппарата, компенсирующим его недостаточное
ресурсное обеспечение относительно официальной процедуры
администрирования: «организация русской бюрократической
машины постоянно порождает дефицит времени как главную
проблему… Как и всякое противоречие, описанное выше противо<
речие должно в той или иной форме разрешаться. Такой формой
разрешения между объемом требований административной маши<
ны и объемом ее ресурсов по удовлетворению этих требований
стала эксклюзивность как принцип функционирования россий<
ской государственной машины. Общие правила существуют, но
не работают. Каждое конкретное дело разрешается как дело
исключительное, в особом порядке. Для особого порядка нужны
и особые механизмы» [136, с. 264]. Таковыми выступают допол<
нительные вознаграждения чиновника за должное выполнение
служебных обязанностей.
Помимо специфики транзитивного общества для внешней
транспарентности субъекта государственного управления небла<
гоприятны и исторические традиции, связанные с переживанием
страны как «осажденной крепости» и порождающие атмосферу
всеобщей подозрительности [72, с. 287].
Какими бы мощными ни были тенденции к сохранению инфор<
мационной закрытости власти, существуют и контртенденции,
способствующие достижению внешней транспарентности органов
государственного управления в духе ее либеральной модели.
Отметим их.
Вопервых, этому способствует социальная природа государ<
ства как «общественного договора», сочетающего в себе признаки
принудительной организации и представительства граждан [63,
с. 34], что создает общую предпосылку преодоления отчуждения
индивида от государства и присвоения последнего. В этом смысле
158
транспарентность подразумевает не только подконтрольность
индивида, но и общественный контроль граждан. Именно это
объявляется целью государства в области регулирования инфор<
мации: «доступ физических и юридических лиц к государствен<
ным информационным ресурсам является основой осуществления
общественного контроля за деятельностью органов государствен<
ной власти, органов местного самоуправления, общественных,
политических и иных организаций, а также за состоянием эко<
номики, экологии и других сфер общественной жизни» [15, ч. 1,
ст. 12].
Эксперт ЮНЕСКО Т. Мендел также связывает транспарент<
ность и эффективность управления: «Граждане должны иметь
возможность оценивать работу правительства, и это зависит от
доступа к информации о состоянии экономики, социальных служб
и других вопросов, вызывающих озабоченность общественности.
Один из наиболее эффективных способов решать вопрос неэф<
фективного управления, в особенности со временем, – это откры<
тые, информированные дебаты» [114]. По мнению сотрудников
исследовательского центра Карнеги, транспарентность власти,
включающая «процедуры, обеспечивающие доступ граждан к
информации, собираемой и хранимой органами государственной
власти, «прозрачность» процедуры государственного управления»
являются инструментом общественного контроля [51, с. 8]. Транс<
парентность выступает элементом публичности власти в содер
жательном смысле, поскольку компенсирует традиционный
институт формальной публичности – политические выборы, явно
недостаточный для действенного общественного контроля. Транс<
парентность государственных органов выступает функцией госу<
дарства как всеобщей ассоциации индивидов и ее необходимым
условием. По мысли В.В. Лобанова, «принцип открытости, как
право доступа к официальным документам, тесно связан с клю<
чевыми элементами демократии и выполняет несколько важных
функций. Он обеспечивает право граждан осуществлять граж<
данский контроль и мониторинг за деятельностью органов власти
(контрольная функция), их право на участие в политике (функция
политического участия). Доступ граждан к информации может
рассматриваться как средство усиления доверия к власти и
укрепления ее легитимности (функция легитимации), а также
159
гармонизацию социальных отношений (функция интеграции)»
[106, с. 26–27]. В целом, следует сказать, что внешняя транс<
парентность государственных органов позволяет сформироваться
индивиду как ответственному и компетентному гражданину.
Отечественные авторы отмечают в этой связи целевую функцию
транспарентности: «цель этой открытости состоит в способство<
вании понимания гражданином действий и политики властей,
возможности обсудить эти действия и политику, занять в отно<
шении их определенную позицию, соответствующую осознанию
гражданином собственных интересов» [154, с. 48].
Вовторых, транспарентность органов власти способствует
росту эффективности государственного управления. Проблема
транспарентности обсуждается в контексте идеи «общества
риска». Она выступает функцией снижения риска политической
и административной ошибки в управлении, поскольку расширяет
состав экспертов управленческих решений [111; 114]. Проблема
транспарентности власти как фактор ее эффективности может
быть поставлена и в контексте идеи «спонтанного», «расши<
ренного порядка» Ф.А. фон Хайека. Его российский сторонник
полагает, что децентрализация управленческой информации
позволяет более быстро просчитывать альтернативы, откры<
вающиеся по мере социальной эволюции: «нужное для этого
количество активности и информации намного больше того
количества, которое способна переработать центральная и регио<
нальная власть. Пропасть между требуемой активностью и инфор<
мацией и той активностью и информацией, которую способны
предложить властные структуры, может быть заполнена только
индивидуальной активностью и индивидуальным знанием мил<
лионов людей» [96, с. 31].
Втретьих, транспарентность способствует росту рыночного
механизма регулирования экономических процессов, каковой
полагается часть системных реформ российского общества. В ней
видят фактор приближения экономики к модели «совершенной
конкуренции». Проблема транспарентности ставит государствен<
ную власть перед выбором между ростом экономики и сохране<
нием старой модели распределения управленческой информации.
Так, В.Н. Костюк отмечает, что «государство должно прежде всего
содействовать демонополизации владения информацией, так как
160
монополия на источники информации ослабляет рыночную
конкуренцию и свободный доступ к информации. Решение этой
задачи непросто, поскольку государство должно разрушать систе<
матически воспроизводимую им самим монополию на значитель<
ную часть релевантной информации, содействовать созданию
негосударственных сетей передачи социально значимой инфор<
мации» [96, с. 37]. С ним согласен Ю.А. Нисневич [124, с. 351] и
руководитель словацкого отделения международной организации
Transparency International Э. Сичакова. Результатами недоста<
точной открытости государственных органов в постсоциалисти<
ческой Словакии является рост коррупции, монополизм отдель<
ных коммерческих организаций, тесно связанных с властью,
неконтролируемая концентрация собственности при помощи
непрозрачных тендеров и аукционов, неблагоприятный инвести<
ционный климат [156, с. 59].
Вчетвертых, обеспечение внешней транспарентности субъ<
екта государственного управления является необходимым усло<
вием ограничения коррупции, что входит в задачу любого государ<
ственного образования и в большем или меньшем масштабе
осуществляется всегда [109, с. 33]. Известна непрозрачность
процедур такого института, как «государственный заказ, где
коррупционность достигает исключительно больших масштабов
в силу закрытости, практически полного отсутствия прозрачности
тендерных сделок» [180, с. 181]. Ограничение системной кор<
рупции должно реализовываться еще на уровне экспертизы
законопроектов. Законопроекты, широко допускающие адми<
нистративную дискрецию должностных лиц, моделируют корруп<
ционное поведение как правомерное. Наоборот, ограничению
коррупции способствует «наличие норм, обеспечивающих инфор<
мационную открытость органов власти, и уровень конкретности
таких норм, если они есть» [100, с. 86].
Впятых, транспарентность государственных органов усили<
вается по мере превращения развитого индустриального общества
в информационное. Наличие параллельных источников инфор<
мации посредством компьютерных сетей делает неэффективными
технологии управления, основанные на ограничении доступа
населения к сведениям о работе государственных органов. Спе<
циалист в области социологии СМИ И.И. Засурский отмечает в
161
этой связи: «логика Интернета просто несопоставима с органи<
зацией работы российской государственной машины, ориентиро<
ванной во многом на собственное воспроизводство и обладающей
солидным запасом инерции» [83, с. 197]. Общество, «информа<
ционное» по характеру своего технологического оснащения
является в то же время обществом открытым, транспарентным по
специфике своих технологий управления [18, с. 21; 128]. Получила
распространение идея «делиберативной демократии» как совре<
менной технологии государственного управления, восходящая к
теории дискурса Ю. Хабермаса. Согласно ей, ответственный
руководитель, равно как и гражданин, не прибегает к манипу<
лятивной и маскирующей риторике, уводящей от существа воп<
роса. Иными словами, каждый шаг публичной власти должен быть
обоснован; немотивированные действия нелегитимны. Гарантией
делиберативного управления является постоянная коммуникация
граждан в режиме «форум» посредством компьютерней сетей,
отслеживающая действия органов управления и оповещающая о
ней остальных членов гражданского общества. В этой связи
Т.И. Заславская пишет: «как содержание, так и мотивация пред<
принимаемых властью действий должны носить прозрачный
характер, принципиальные решения – обосновываться, разъяс<
няться и обсуждаться, а неизбежные ошибки – признаваться и
подвергаться самокритичному анализу» [82, с. 543]. Эту же мысль
отстаивает и М.А. Шишкина [182, с. 182].
Совершенно очевидно, что вес отмеченных факторов роста
внешней транспарентности субъекта государственного управ<
ления различен, равно как различны и временные параметры их
влияния. Если для развитых индустриальных обществ достиг<
нутый уровень публичности государственного управления явля<
ется фактором роста «открытости» органов власти, то примени<
тельно к транзитивным обществам этот фактор еще не обнаружи<
вает полноты своего действия. Очевидно, что преждевременны и
надежды на автоматизм развития транспарентности власти по
мере насыщения общества компьютерными средствами передачи
и обработки информации. Во<первых, решающие шаги к обеспе<
чению «прозрачности» органов государственного управления
были сделаны в развитых индустриальных странах до появления
ощутимых признаков «информационного общества» – в 60–
162
70<е годы ХХ в. Во<вторых, применительно к транзитивным
сообществам (с их анклавно<очаговым характером рыночной
модернизации, сочетающейся с явными демодернизационными
процессами и депрессивно<стагнационным состоянием иных
социальных «укладов») концепт информационного общества вряд
ли уместен. Об этом свидетельствует динамика роста базовых
средств ИКТ у населением РФ (по данным Аналитического центра
Юрия Левады, опубликованным в январе 2005 г.).
Ответ 2001 г. 2002 г. 2003 г. 2004 г. 2005 г.
Есть ли у Вас дома телефон?
Есть 43 44 47 52 54
Нет 57 56 53 48 46
Есть ли у Вас лично мобильный телефон?
Есть 2 5 9 19 32
Нет 98 95 91 81 68
Есть ли в Вашей семье домашний компьютер?
Есть 4 6 9 10 14
Нет 96 94 91 90 86
Таблица 13
Степень обеспеченности населения РФ базовыми средствами
информационнокомпьютерных технологий, %
Источник: [202].
Столь же незначительно и пользование средствами ИКТ при
наличии доступа к ним. В 2005 г. население РФ использовало ПК
дома и на работе каждый день – 16% опрошенных; раз в неделю,
2–3 раза в месяц, раз в месяц и реже – 10 и никогда не пользовались
компьютером 74% респондентов. Использование Интернета
каждый день отметили 5% опрошенных, никогда им не поль<
зовались 85% [202, с. 184].
В<третьих, компьютерные средства выявляют латентную
информацию, но не порождают ее. Компьютерная «сеть» должна
быть наполнена сведениями посредством либо собственных
исследовательских усилий гражданского общества, либо перерас<
пределения государственных информационных ресурсов. Анали<
тические возможности гражданского общества несопоставимы с
соответствующими возможностями государственного аппарата и
никогда не смогут создать такой информационный ресурс, кото<
рый обеспечит граждан адекватными средствами ориентации в
быстро меняющемся «обществе риска». Известный израильский
163
мыслитель Адин Штайнзальц пришел к выводу, что секретные
сведения открывает народу элита. Он писал: «представляется, что
знание может вырваться наружу только таким образом, а не
благодаря порыву к знаниям, возникшему в низших слоях обще<
ства. Ведь в том, что касается знания, прорыв снизу – это почти
безнадежное дело. Тот, кто не имеет знания, не может овладеть им
силой. Он может получить доступ к знанию только в том случае,
если те, в руках у которых закрытое знание, решат по каким<либо
причинам произвести изменения в системе передачи знания»
[183]. Внешняя транспарентность субъекта может быть реали<
зована как его «самораскрытие», т.е. перераспределение государ<
ственных информационных ресурсов. Исследователь этой проб<
лемы отмечал, что «необходимая для развития гражданского
общества информационная открытость системы государственной
власти не может быть достигнута без активного участия самой
государственной власти» [125, с. 101]. К аналогичным выводам
пришли американские исследователи СМИ (в прошлом – менед<
жеры высшего звена в этой отрасли) Э. Дэннис и Д. Мэррилл. Их
представления об источниках журналистской информации в
стране, где действуют законы «О свободе информации» и «Откры<
том для общества правительстве», далеки от оптимизма: СМИ
«в смысле получения информации находятся в зависимости от
правительства. Практически вся информация о правительстве
либо получена из правительственных источников, либо под<
тверждена ими. Журналисты практически ничего не знали бы о
том, что происходит в обществе, если бы не существовало внешних
источников информации и властей» [185, с. 49–50].
В этой связи следует уточнить: неэффективная и непрофес<
сиональная администрация является транспарентной, но не
открытой. Необходимо различать: а) содержательную сторону –
меру транспарентности государственных органов, различие этапов
ее развертывания, эмбриональное и развитое состояние; б) фор
мальную сторону – институционализацию состояния информа<
ционного обмена между органами власти и гражданами. Между
ними существует известное соответствие: ограниченная мера
транспарентности субъекта реализуется в неразвитых или дефор<
мированных формах институциональной открытости.
164
В этой связи можно обнаружить несколько моделей информа<
ционного обмена между органами государственного управления
и индивидами в зависимости от степени институционализиро<
ванности основных стадий этого вида социального взаимодей<
ствия: производства управленческой информации (государствен<
ного информационного ресурса), распределения (включая опе<
рации хранения информации и ее доставки, маршрутизации) и
потребления. Институционализация рассматривается в данном
случае как объективированный момент управленческой деятель<
ности, зафиксированный в органах, регулирующих информаци<
онный обмен, и регламентирующих нормах. Степень (~) инсти<
туционализации определяется как централизованность (Ц) /
децентрализованность (Д) регламентации и регулирования:
наличие единой системы органов, ответственных за предостав<
ление государственной информации и (или) единообразие норм
и их применения в управленческой практике. При этом потребле<
ние информации (для любой модели) всегда остается децентра<
лизованным, зависимым от многообразных детерминант поведе<
ния индивида. Институционализация имеет и антропологическое
измерение: разные модели институционализации предполагают
и различные модели индивидуальной мотивации и поведения
агентов этого процесса (H.E.1 – сильная версия, H.E.2 – слабая
версия, H.S., H.I.) Различаются они и по особенностям технологии
управления (бездокументарная, документированная, информа<
ционно<компьютерные технологии – ИКТ). Суммирование выде<
ленных параметров позволяет составить модель внешней транс<
парентности субъекта государственного управления примени<
тельно к вектору эволюции транзитивного общества. Табличное
выражение этих моделей приводится в конце данного раздела
(см. табл. 25).
Модель деформированной транспарентности субъекта. Описы<
ваемое ею состояние информационного обмена можно характе<
ризовать как «серый» и «черный» рынок государственной инфор<
мации. Организован он участниками коррупционных связей и
подчинен частному интересу его участников. Его институциональ<
ной предпосылкой является децентрализованность документо<
оборота в органах государственного управления, слабость конт<
роля производства и распределения служебной информации. Ее
165
передача заинтересованным частным лицам осуществляется
посредством коррупционных связей: как разовая продажа управ<
ленческой информации либо на постоянной основе в рамках
«сетевой собственности», в которой должностное лицо участвует
своим интеллектуальным и информационным капиталом. По
мнению известной исследовательницы коррупции, значимым
проявлением последней является предоставление информа<
ционных услуг: «многие дела о коррупции в Италии связаны с
дачей взяток за получение конфиденциальной информации о
максимальных и минимальных ценовых порогах, средних ценовых
предложениях и критериях оценки инвестиционных проектов.
Случаи коррупции при разглашении информации очень трудно
доказать в суде» [149, с. 32]. По мнению отечественного иссле<
дователя этой проблемы В.В. Лунеева, информационные связи
такого характера носят глубоко закрытый характер, остаются
латентными и необнаруживаемыми [109, с. 18]. Последнее связано
с бездокументарными технологиями информационного управ<
ления: передаваемая частным лицам служебная информация не
представляет собой документ, не содержит необходимых рекви<
зитов, не содержит сведений об ответственных лицах, органи<
зующих ее движение. Сама по себе эта технология не связана с
коррупцией и представляет ранний вариант1 институционали<
зации информационной открытости. Во всех странах мира суще<
ствует институт судебной цензуры, запрещающей проводить
фото<, видео<, аудиозаписи открытого процесса по решению
судьи, разрешающий ему проверять ведущиеся подсудимым,
потерпевшим и свидетелем письменные записи. Общество полу<
чало судебную информацию, но не в документированной форме
(как совокупность частных впечатлений).
1 Так, с 1835 г. заседания палаты общин английского парламента стали открытыми,
но частным лицам было запрещено вести какие<либо записи о прениях. Протоколы
заседаний также не публиковались официальным образом [101, с. 172]. Газета
«Таймс» нашла выход из этого положения, пригласив на должность парламентского
репортера человека с феноменальной памятью, который воспроизводил услышанное
на бумаге, но уже за стенами парламента [56, с. 156]. Приведенные в газете
парламентские отчеты не представляли собой документа, не документировали
позиции депутатов и формально представляли собой результат частных впечат<
лений, не более, чем письмо в газету.
166
Черный рынок государственных информационных ресурсов
функционально связан с нерегулируемым рыночным хозяйством.
Как показали еще классики политической экономии (А. Смит),
рынок стихийным образом тяготеет к монополии. Доступ к
государственной информации является средством закрепления
монопольного положения на рынке. Информационное преиму<
щество одного субъекта над другим достигается при двух условиях:
а) информационной закрытости общества для самого себя и
монополии государство на информационные ресурсы; б) возмож<
ности отдельных индивидов получить доступ к этим ресурсам.
Получить недоступную другим информацию легче всего путем
взаимовыгодного сотрудничества с государственными должност<
ными лицами, а полученный дополнительный доход позволяет
закрепить этот канал информирования: «наличие временной
монополии порождает тенденцию к ее закреплению неконку<
рентными методами. Поэтому на информационных рынках стоит
проблема демонополизации владения и распространения инфор<
мации. Она существенна не только для поддержания высокой
степени конкрентности, но еще и потому, что монополия в обла<
дании и распространении информации обычно приводит к ее
искажению в пользу ограниченного круга лиц. Возникает непро<
зрачность рынков, растет черный рынок информационных услуг,
где торгуют конфиденциальной информацией» [96, с. 24].
«Черный рынок» государственных информационных ресурсов,
способствующий экономической монополии, сам выстраивается
как монопольный. «Продавец» и «покупатель» стремятся исклю<
чить попадание оперируемой ими информации другим субъектам:
для «продавца» это означает, что какое<то другое должностное
лицо может использовать ее в своих частных целях и тем самым
увеличить предложение, а значит, снизить цену на предостав<
ляемую услугу. Стратегия как должностного лица, так и потре<
бителя информационных ресурсов объясняются моделью моти<
вации Homo economicus. Для «покупателя» придание огласке
сведений, полученных указанным выше способом, означает
разрушение его монопольного экономического положения. «Чер<
ный рынок» государственной информации поэтому строится на
долговременной и конфиденциальной основе. Его субъекты – как
государственные, так и частные – заинтересованы в максимальной
167
закрытости государственных ресурсов, их тотальной засекре<
ченности, что парадоксальным образом ослабляет контроль за
документацией такого рода и ведет к ее дальнейшей децентра<
лизации ввиду ранжирования категорий допуска к секретным
документам и дифференциации государственных служащих
согласно этим категориям (что ослабляет возможность взаимо<
контроля государственных служащих). Его наличие порождает
серьезные трудности для института государственного управления
и, предоставленный сам себе, он ведет к тотальной неэффек<
тивности государственной власти. Если должностное лицо отно<
сится к управленческой информации, как к своей собственности,
то он задерживает ее поступление в документооборот государст<
венного органа до того момента, пока ценность сообщения не
снизится настолько, что ее использование становится бессмыс<
ленным; служебная информация может искажаться, документи<
роваться в различных источниках и т.д. В результате таких
операций со служебной информацией руководящий состав госу<
дарственных органов не располагает картиной, адекватной ситуа<
ции. В этом случае государственное руководство прибегает к
дублированию информационных потоков, увеличению числен<
ности контрольно<надзорных органов, тайных служб, специа<
лизирующихся на сборе информации, где начинается тот же
процесс. Показателем слабой управляемости самого субъекта
государственного управления являются экстравагантные усилия
высшего государственного руководства в сфере информационного
обеспечения. По заданию Наполеона I либеральный журналист
Ж. Февье (J. Fievee) выпускал газету с обзором ситуации в стране.
Газета печаталась в одном экземпляре [48, с. 142]. Настольной
книгой Николая I был компендиум из показаний декабристов во
время следствия. Книга содержала подборку их суждений о
состоянии государственного управления в России. Глава госу<
дарства вынужден был прибегнуть к услугам непрофессионалов
(армейских офицеров) при наличии штата правительственных
аналитиков. Его царствование заполнено непрерывной актив<
ностью различных непостоянных «секретных комитетов», начи<
навших свою работу со сбора разносторонней информации и
возглавлявшихся людьми, имевшими косвенное отношение к
государственному аппарату.
168
Нерегулярностью и спорадичностью попадания служебной
информации посторонним лицам отличается «серый» рынок,
присутствие на котором для фигурантов информационного обмена
сопровождается значительным общественным резонансом. Цирку<
лирующие на нем сведения попадают в него посредством непред<
намеренного («утечка») или заранее спланированного («сброс»)
направления сведений в публичные информационные каналы.
Отличительной чертой этого процесса также является бездоку<
ментарность. Предполагаемые авторы сообщений (от себя лично
или посредством пресс<служб) дезавуируют свое участие в инфор<
мационном обмене. Соответствующие сведения не получают
статуса официального сообщения, что формально означает для
адресанта сообщения профессионально<неэтичный или даже
служебный проступок.
Значимым сегментом «серого» рынка государственной инфор<
мации является служебное консультирование клиентов с привле<
чением соответствующих информационных ресурсов. Часто оно
оказывается под видом исследовательской деятельности долж<
ностного лица, получающего непривычно большие гонорары за
рукописи книг, чтение лекций и т.д. Особенно заметно присутствие
на этом рынке депутатов законодательных органов, на которых
не распространяется (в отличие от государственных служащих)
запрет использовать служебную информацию, если это напрямую
не связано с коммерческой деятельностью парламентария. Крайне
трудно отделить использование служебной информации от ре<
зультатов успешной аналитической работы, обусловленных не
приоритетным доступом к уникальной информации, а исследо<
вательской квалификацией и талантом. В некоторых странах мира
эту деятельность парламентариев стремятся вывести из «тени».
Систематически такая работа ведется в парламенте Велико<
британии. Если для государственного служащего выявление
«конфликта интересов» вызывает осложнение его профессио<
нальной деятельности (вплоть до временного отстранения от
исполнения должности), то для парламентария оно является
предметом рекомендуемого морального обязательства. Ежегодно
парламент Великобритании составляет и публикует реестр инте<
ресов депутатов, содержащих сведения о гонорарах за консуль<
тирование вне стен парламента [189, с. 22]. При этом парламент
169
не стремится запретить оплачиваемую деятельность своих членов.
Издержки такого запрета были бы большими, нежели сохранение
постоянной вероятности коррупции парламентариев. В Первом
докладе Комитета по стандартам публичной сферы (1995 г.)
давалась следующая рекомендация: «желательно, чтобы в Палате
общин были и депутаты, имеющие разнообразные устойчивые
деловые интересы и вне Парламента. В противном случае парла<
мент стал бы менее информированным и эффективным, нежели
сейчас, и, вполне вероятно, был бы более зависимым от лоб<
бистов». Вместе с тем Комитет настойчиво требовал от руковод<
ства Парламента тщательно отслеживать соблюдение запрета
депутатам оказывать платные консультация по вопросам, свя<
занным с деятельностью Парламента [189, с. 26].
Модель транзитивной транспарентности. Данный вариант
информационного обмена сохраняет известное сходство с первой
моделью, прежде всего в фазе производства информации. Как
было показано в разделе 2.2, централизация производства слу<
жебной информации в России явно недостаточна. Существует в
ней и «черный рынок» государственных информационных ресур<
сов, однако транзитивная модель в целом враждебна тенденции к
неконтролируемой децентрализации производства и, особенно,
распределения служебной информации. Существенным призна<
ком данной модели является ее ориентация на централизацию
процесса распределения государственных информационных
ресурсов, прежде всего посредством введения единых, общегосу<
дарственных норм предоставления их населению. Транзитивная
модель ориентирована на ценности открытости органов госу<
дарственного управления, особенно на уровне программно<
декларативных документов. Так, Конституция РФ провозглашает,
что «органы государственной власти и органы местного само<
управления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому
возможность ознакомления с документами и материалами, непо<
средственно затрагивающими его права и свободы, если иное не
предусмотрено законом» (ч. 2, ст. 24). Конституция также провоз<
глашает «право на информацию»: «каждый имеет право свободно
искать, получать, передавать, производить, распространять ин<
формацию любым законным способом. Перечень сведений, сос<
тавляющих государственную тайну, определяется законом» (ч. 4,
170
ст. 29). Таким образом, в Российской Федерации одновременно
используются два способа обеспечения внешней транспарент<
ности государственных органов: запросный (по инициативе
индивида) и инициативный (обнародование государственных
информационных ресурсов по решению государственного органа).
На уровне мировых стандартов находятся и положения Закона
«Об информации, информатизации и защите информации»,
рассматривающие открытость государственных органов как
элемент общественного контроля над ними: «Доступ физических
и юридических лиц к государственным информационным ресур<
сам является основой осуществления общественного контроля за
деятельностью органов государственной власти, органов местного
самоуправления, общественных, политических и иных органи<
заций, а также за состоянием экономики, экологии и других сфер
общественной жизни» [16; ч. 1, ст. 12]. Новый закон «Об инфор<
мации, информационных технологиях и о защите информации»,
идущего на смену аналогичному закону 1995 г., усилил его фор<
мулировку ч. 1, ст. 13 об открытости государственных органов,
придав ей статус законодательного принципа, подтвердив «откры<
тость информации о деятельности государственных органов и
органов местного самоуправления и свободный доступ к такой
информации, кроме случаев, установленных федеральными
законами» [17, п. 3, ст. 3]. Этот же закон установил новую для
Российской Федерации норму нецелевого запроса информации,
согласно которой «лицо, желающее получить доступ к такой
информации, не обязано обосновывать необходимость ее полу<
чения» [17; ч. 5, ст. 8]. В связи с необходимостью приведения
российского законодательства в соответствие с законодательством
Евросоюза для обеспечения международного экономического
обмена в РФ был принят закон «О персональных данных» (всту<
пает в силу в 2007 г.), соответствующий мировым стандартам в
этой области и включающий принципы целевого ограничения
получения и использования персональных данных, анонимности
индивида при статистической обработке его персональных дан<
ных, добровольности предоставления персональных данных,
авторизуемости персональных данных.
Российское законодательство ориентировано на установление
соответствия между правом граждан на информацию и обязан<
171
ностью должностных лиц предоставить эту информацию. За
необоснованный отказ в предоставлении информации, ее сокры<
тие и фальсификацию предусмотрена административная и уго<
ловная ответственность [3, ст. 5.39, 5.50, 8.5; 22, ст. 140, 237].
Как и во всех странах, Российская Федерация ограничивает
доступ граждан к государственным информационным ресурсам,
содержащим секретную, конфиденциальную (личную и профес<
сиональную тайну), служебную информации. В этой связи следует
согласиться с представителем региональных органов власти,
заявившим, что «государственное управление и власть никогда не
бывают системой отношений, прозрачной и ясной до конца» [145,
с. 114].
Бесспорность этой градации, однако, осложняется неясностью
и противоречивостью механизмов ее обеспечения. Безупречная
на уровне принципов и ценностей транзитивная модель транс<
парентности субъекта управления обнаруживает существенные
недостатки на уровне регулятивных положений, которые и опре<
деляют в большей степени административный процесс. Опреде<
ление секретности сведений осуществляется двум принципиально
различными способами – и дозволительным, и разрешительным.
С одной стороны, законодательство устанавливает перечень
сведений, относимых к государственной тайне [7; ст. 5], и одно<
временно устанавливает перечень сведений, которые не могут
стать государственной тайной. К последним отнесены сведения:
• о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угро<
жающих безопасности и здоровью граждан и их послед<
ствиях, а также о стихийных бедствиях, их официальных
прогнозах и последствиях;
• о состоянии экологии, здравоохранения, санитарии,
демографии, образования, культуры, сельского хозяйства,
а также о состоянии преступности;
• о привилегиях, компенсациях и социальных гарантиях,
предоставляемых государством гражданам, должностным
лицам, предприятиям, учреждениям и организациям;
• о фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина;
• о размерах золотого запаса и государственных валютных
резервах Российской Федерации;
172
• о состоянии здоровья высших должностных лиц Россий<
ской Федерации;
• о фактах нарушения законности органами государст<
венной власти и их должностными лицами [7; ст. 7].
Исследователь проблемы государственной тайны А.Ю. Дор<
ский полагает, что применение столь различных приемов создает
существенные проблемы для точности и бесспорности решений в
этой сфере государственного управления: «правовое регулиро<
вание информационной сферы в России в целом можно охаракте<
ризовать как противоречивое. С одной стороны, декларирован
общедозволительный режим, нуждающийся в определении только
исключений из общего порядка свободы сбора и распространения
информации. С другой – вводятся списки сведений, не подле<
жащих засекречиванию. Это же предполагает, что все, не попавшее
в эти списки, может быть отнесено к государственной тайне или
конфиденциальной информации» [74, с. 33].
Гораздо большее значение в повседневной жизни граждан
имеют не сведения, содержащие государственную тайну, а слу<
жебная информация государственных органов. Статус этого
самого значительного сегмента государственных информацион<
ных ресурсов также далек от определенности. С одной стороны,
законодательство провозглашает открытость сведений об органах
государственного управления, а с другой – относит часть цирку<
лирующей в ней информации к категории несекретной, но с
ограниченным доступом (к «служебной тайне»). Она получает
гриф «ДСП» и становится недоступной для граждан. Такая
практика осуществляется согласно Постановлению Правитель<
ства РФ от 3 ноября 1994 г. № 1233 «Об утверждении Положения
о порядке обращения со служебной информацией ограниченного
распространения в федеральных органах исполнительной власти».
Что же является критерием отнесения государственных инфор<
мационных ресурсов к несекретной, но закрытой от общества
информации? Постановление разъясняет: «к служебной инфор<
мации ограниченного распространения относится несекретная
информация, касающаяся деятельности организаций, ограничения
на распространение которой диктуются служебной необходи<
мостью» [29; п. 1.2]. Практика грифования документов ДСП
встречает серьезную критику. По мнению специалистов, «такая
173
постановка дела оставляет должностным лицам, наделенным
правом ставить пометку ДСП, широкое поле для административ<
ного усмотрения» [172, с. 306]. С точки зрения А.А. Фатьянова,
«институт служебной тайны вновь грозит стать удобным инстру<
ментом бюрократии для сокрытия своих неблаговидных деяний
от общества, не принося при этом реальной пользы для защиты
сведений, ограничение по доступу к которым диктуется реальной
необходимостью» [171, с. 24].
Такая формулировка – в масштабах целой страны – открывает
возможность самой широкой служебной дискреции и провоцирует
мотивацию поведения должностного лица согласно слабой версии
модели Homo economicus. Если законодатель оставляет долж<
ностному лицу возможность выбора различных вариантов пове<
дения, то этот выбор с большой вероятностью будет сделан в
пользу индивидуального интереса. При этом поведение агента
власти будет безупречным с точки зрения соответствия офици<
альным нормам. Оно вполне опишется моделью Homo institutis.
Эта модель поведения должностного лица предусматривается в
отношениях государственных органов с гражданами и закреп<
ляется в Законе «О государственной гражданской службе Рос<
сийской Федерации». Государственному служащему запрещается:
«разглашать или использовать в целях, не связанных с граждан<
ской службой, сведения, отнесенные в соответствии с федераль<
ным законом к сведениям конфиденциального характера, или
служебную информацию, ставшие ему известными в связи с
исполнением должностных обязанностей». Ему также запрещено
«допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том
числе в средствах массовой информации, в отношении деятель<
ности государственных органов, их руководителей, включая
решения вышестоящего государственного органа либо государ<
ственного органа, в котором гражданский служащий замещает
должность гражданской службы, если это не входит в его долж<
ностные обязанности» [6; п. 9; 10, ст. 7]. Мотивация поведения типа
Homo sociologicus для государственного служащего в данном
случае будет избыточным. Поведение всегда безупречного в глазах
закона лояльного Homo institutis может реализоваться на основе
слабой версии H.E., предписывающей стремиться к индивиду<
альной выгоде, если риск нарушения официальной нормы велик.
174
Если норма и социально<сомнительна, мотивация Н.Е. все равно
признает подчинение ей выгодным. Мотивация же Homo socio<
logicus предполагает ранжирование социальных норм в зависи<
мости от соответствия их более фундаментальным, значимым
общественным интересам. В этом смысле поведение согласно
мотивации Homo sociologicus может допускать нелояльность в
отношении норм законодательства. Закон не предусматривает
института служебного разоблачения, когда гражданская культура
и мораль должностного лица вступают в противоречие с требо<
ваниями лояльности и служебного подчинения в ситуации соци<
ально<вредных предписаний руководящего состава государст<
венного органа. Его требование лояльности служебному предпи<
санию безусловно (если только веление руководства не нарушает
формальный закон). Отношение самих государственных служа<
щих к состоянию внешней транспарентности системы государст<
венного управления в РФ является неоднозначным. Об этом
свидетельствуют результаты их социологического опроса о сте<
пени прозрачности работы государственного аппарата, прове<
денного РАГС в 2005 г. (табл. 14).
Варианты ответов %
Вполне прозрачная 11,5
В основном прозрачная 25,5
Отчасти прозрачная и открытая 33,5
В основном закрытая 27
Фактически полностью закрытая 2,5
Таблица 14
Представления государственных служащих о степени прозрачности
и открытости работы государственного аппарата для граждан
Источник: [198].
Более трети государственных служащих (37%) полностью или
в основном удовлетворены состоянием открытости государ<
ственных органов. Существенные улучшения в этой области
представляются для них избыточными. Умеренно<критическое
отношение к практике предоставления государственной инфор<
мации высказали 33,5% опрошенных должностных лиц и остро<
критическое – 29,5%. При этом численность тех, кто не видит
никаких недостатков в состоянии государственной информа<
ционной политики (11,5%) в несколько раз больше, чем коли<
175
чество лиц, не видящих в этой политике ничего позитивного
(2,5%). Таким образом, внутри государственного аппарата преоб<
ладает представление о недостаточной открытости его работы, что
является существенным условием аппаратной поддержки про<
граммы преобразований правительственного информирования
населения. Вместе с тем проблема транспарентности власти не
является актуальной для государственных служащих, как бы
критично они ни относились к сложившейся информационной
политике государства. Она, скорее, проблема средне< и долго<
срочной перспективы совершенствования власти. Согласно опро<
сам государственных служащих, данная проблема занимает
довольно скромное место в перечне недостатков государственного
управления, которые должны быть устранены в первую очередь.
Это мнение государственных служащих является устоявшимся,
поскольку социологические опросы 2003 и 2004 гг. показывают
снижение для них значимости проблемы транспарентности госу<
дарственного управления (табл. 15).
В 2004 г. только 8,1% государственных служащих назвали
информационную закрытость тем недостатком в работе государ<
ственного аппарата, который следует устранить в первую очередь.
Варианты ответов 2003 г. 2004 г.
Некомпетентность 44,5 41
Оторванность от реальных проблем населения 25 31
Уход от ответственности 23,5 22,9
Раздутость аппарата 22,5 11,4
Коррупция 20,5 20
Несоблюдение законов 19 24,8
Подмена закона инструкциями и ведомственными актами 19 18,1
Низкое качество услуг для населения 15,5 17,1
Закрытость, отсутствие необходимой информации
для граждан 15 8,1
Отсутствие реакции на обращения граждан, волокита,
отписки 12 15,2
Недоступность для граждан 12 10,5
Незащищенность госслужащего от произвола населения 10 –
Незащищенность госслужащего от произвола начальства – 21,9
Другое 5,5 7,1
Таблица 15
Представление государственных служащих о недостатках в работе государ
ственного аппарата, которые должны быть устранены в первую очередь, %
Источник: [196; 197].
176
Это никак не соответствует степени осознания несовершенства
государственного информирования населения самими же государ<
ственными служащими. Данный опрос показал, что служащие
находятся в ситуации слабо сформированной публичной власти с
ощутимыми следами архаической организационной культуры. Так,
для бюрократической организации никак не может быть столь
существенно значима проблема некомпетентности персонала, на
которую указал 41% опрошенных (бюрократия – компетентное
управление). Тогда вполне объясним столь низкий ранг проблемы
транспарентности: она может быть поставлена и решена в усло<
виях сформировавшейся – бюрократической – публичной власти.
В этом смысле низкий ранг проблемы транспарентности как
организационной задачи свидетельствует не об отсутствии демо<
кратических ценностей в сознании российских государственных
служащих, а об организационной ситуации, в которой они нахо<
дятся.
Наряду с критической оценкой текущего состояния открытости
государственного аппарата и актуальности мер по его улучшению
государственные служащие достаточно положительно оценивают
правительственные меры по институциональному обеспечению
транспарентности власти. В 2004 г. их ответы на вопрос: «В какой
мере, на Ваш взгляд, Закон “О государственной гражданской
службе Российской Федерации” позволяет на практике реали<
зовать заявленные в статье 4 принципы государственной граж<
данской службы?» распределились так (табл. 16).
20,9% затруднившихся с ответом на вопрос о доступности
информации показывает, что институциональное обеспечение
этого процесса рассматривается как наиболее проработанное в
законе (против 22–29% неопределившихся в отношении реали<
зуемости ряда других принципов государственной службы). При
этом надо отметить, что оценка указанного принципа моделирует
не только поведение государственных служащих, но и преду<
сматривает реакцию получателей правительственной инфор<
мации – граждан и общественных организаций, спрогнозировать
реакцию которых на новые институциональные условия было
крайне сложно. Сопоставимое количество неопределившихся с
ответом характерно и для прогнозирования влияния нового закона
на компетентность служащих (19,1%), хотя интервьюируемые
177
Приоритет прав и свобод человека
и гражданина 28,6 42,9 5,7 22,8
Единство правовых и организационных
основ федеральной гражданской службы
и гражданской службы субъектов РФ 27,1 44,3 5,7 22,9
Равный доступ граждан к государст<
венной службе 35,7 27,1 17,6 19,6
Профессионализм и компетентность
государственных служащих 32,4 41,4 7,1 19,1
Стабильность государственной службы 28,6 40,5 10 20,9
Доступность информации о государст<
венной службе 27,6 41 10,5 20,9
Взаимодействие с общественными
объединениями и гражданами 21 40,5 8,6 29,9
Защищенность гражданских служащих
от неправомерного вмешательства
в их профессиональную служебную
деятельность 14,8 42,4 13,8 29
Таблица 16
Представление государственных служащих о степени институционального
обеспечения принципов гражданской государственной службы, %
Источник: [197].
Затруд<
нились
ответить
Не
позволяет
Отчасти
«да»,
отчасти
«нет»
Вполне
позволяет
Принципы гражданской
государственной службы
были поставлены перед более простой задачей – смоделировать
изменения в привычной и хорошо знакомой им среде, без учета
действия неизвестного фактора общественной реакции. 68,6%
опрошенных продемонстрировали полностью или условно<пози<
тивное отношение к способам обеспечения доступности госу<
дарственной информации, предусмотренным законом. Меры,
направленные на рост транспарентности власти, получили, однако,
меньшую поддержку (69,1%) по сравнению с другими направ<
лениями совершенствования государственной службы (81,5%).
Аналогичные результаты были получены в 2005 г. при обсуж<
дении государственными служащими (тогда еще) проекта Концеп<
ции административной реформы. 28,5% респондентов ответили,
что «полностью удастся» создать механизм раскрытия инфор<
мации о деятельности органов государственной власти и местного
самоуправления, 52% опрошенных – «удастся частично» [93].
Ориентация политического руководства на рост транспарент<
ности государственного управления побуждает государственных
178
служащих к поиску адекватных способов обеспечения этого
процесса. Мониторинг их мнений о таких способах дал следующие
результаты (табл. 17).
Таблица 17
Представление государственных служащих об организационных мерах,
способствующих большей открытости и прозрачности
государственной службы (2003 г. / 2005 г.), %
Источник: [196; 198].
Четкое регулирование процедур приня<
тия управленческих решения 69/58,5 22/30,5 5/7 4/4
Сокращение численности аппарата 10/7 29,5/23,5 52,5/58 8/11,5
Регулярные выступления чиновников
в СМИ 45/47,5 42/43 9,5/6,5 3,5/3
Регулярные встречи руководителей
с общественностью 52/58,5 39/31,5 6/6 3/4
Доступ граждан и их объединений к
информации и нормативным материалам 43/42,5 39,5/40,5 13,5/10,5 4/6,5
Ответы на обращения граждан
по существу 64,5/70,5 29/25 4/1 2,5/3,5
Создание специальных структур
по связям с общественностью 37/35,5 40,5/42 18/16,5 4,5/6
Прием населения 61/60,5 33/33 4,5/4 1,5/2,5
«Горячие» телефонные линии 44/52,5 41/31 10,5/12,5 4,5/4
Пресс<конференции и интервью 39,5/44,5 50/45 7,5/6 3/4,5
Распространение справочных
и статистических материалов 29/29,5 53,5/50 11,5/15,5 6/5
Официальные комментарии к решениям
органов власти 49,5/46,5 38,5/42,5 7/8 5/3
Возможность для граждан знакомиться
с материалами, касающимися их дел 50/43,5 39/47 7,5/5 3,5/4,5
Возможность для граждан присутство<
вать на заседаниях органов управления 16/15 23/28 50/43 11/14
Затруд<
нились
ответить
Довольно Не важны
Варианты ответов Важны важны
Показательно, что существенно снизилось количество респон<
дентов, видевших необходимость улучшения институциональных
условий предоставления государственной информации (с 69 до
58,5%). Государственные служащие отдают приоритет тради<
ционным формам информационного обмена с населением, и
значение этих форм остается практически неизменным или растет:
ответы на обращения граждан по существу (64,5 и 70,5%), прием
населения (61 и 60,5% при числе отметивших эти меры как «не
179
важные» в 4,5 и 4%), «горячие» телефонные линии (44 и 52,5%
респондентов оценили эту меру как «важную»). Следует отметить,
что технология этих служебных действий лишь косвенно способ<
ствует росту транспарентности власти, в больше степени они
нацелены на сбор информации об объекте управления. Значи<
мость же мероприятий, которые в первую очередь ориентированы
на рост прозрачности власти, оценивается государственными
служащими различно. Они отдают предпочтение непротоколи<
руемым и недокументированным формам – встречам руково<
дителей с общественностью (52 и 58,5% респондентов) перед
документированными формами – регулярным выступлениям в
СМИ (45 и 47,5%), распространением справочных и статисти<
ческих материалов (29 и 29,5% оценок как «важных» мер). Госу<
дарственные служащие предпочитают больше предоставлять
государственную информации в одностороннем (монологовом)
режиме – выступления в СМИ признаны «важными» 45 и 47,5%
респондентами в указанные годы; официальные комментарии
получили поддержку как «важная мера» 49,5 и 46,5% служащих.
Диалоговый режим (пресс<конференции и интервью) получил
меньшую полную поддержку, хотя она и выросла с 39,5 до 44,5%.
Государственные служащие внутренне готовы и к реализации
новых мер обеспечения транспарентности власти, соответст<
вующим американским и европейским стандартам открытости.
С 42,5 до 43% выросло число респондентов, которые безусловно
поддержали доступ граждан и их объединений к информации и
нормативным материалам; снизилась доля тех, кто признает
важность ознакомления граждан с материалами, касающимися их
дел, – с 50 до 43,5%. Только 16% государственных служащих в
2003 г. и 15% в 2005 г. признали важной такую радикальную форму
транспарентности, как присутствие граждан на заседаниях органов
управления1.
Широким применением грифа ДСП к служебной докумен<
тации и запретом на инициативные публичные выступления
1 Реализуемость такой меры обеспечения транспарентности власти, предусмотренной
Концепцией административной реформы, как включение представителей граж<
данского общества в коллегии надзорных органов, по опросам 2005 г., была отмечена
только 17% государственных служащих (27,5% считали, что ее удастся частично
реализовать, 30% полагали, что реализовать ее не удастся и 11,5% признали эту
меру ненужной) [198].
180
государственных служащих транзитивное общество надеется
дисциплинировать их поведение в сфере оборота служебной
информации и централизовать эту деятельность. Единственным
официальным каналом предоставления населению в режиме
«инициативной» модели административной коммуникации явля<
ется служба PR. Таким образом, транзитивная модель стремится
централизовать доступ населения к информации хотя бы на уровне
отдельного государственного органа. Поддержка таких служб
остается ограниченной: только 35,5% государственных служащих
в 2005 г. безусловно отметили важность данной структуры.
В целом результаты мониторинга мнения государственных слу<
жащих показали их ориентацию на «запросную» модель транс<
парентности, с адресной доставкой лицу запрашиваемой им
информации и в пределах сложившихся у него информационных
потребностей.
Как показывают исследования, реализация транзитивной
модели транспарентности неадекватна ее целям. Централизация
государственных информационных ресурсов, предусмотренная на
уровне программных документов, не реализована применительно
к процедурам доставки этой информации населению. Государство
не может обеспечить централизованный доступ даже к наиболее
открытому сегменту ресурсов – нормативной документации [139,
с. 111]. Не существует единого государственного хранилища
нормативных актов, доступного населению. Общедоступный
канал информирования населения в этом вопросе (рассылаемый
в порядке предоставления бесплатного экземпляра в публичные
библиотеки) – «Собрание законодательства Российской Федера<
ции» – не содержит многих нормативных актов ведомственного
характера. Функцию государства в этом вопросе выполняют
коммерческие справочно<информационные системы, аккумули<
рующие все нормативные документы ведомственного проис<
хождения (кроме секретных и ДСП), из которых самыми извест<
ными являются «Гарант» и «Консультант». Не отрицая необхо<
димости таких организаций, следует признать, что коммерческие
услуги по определению не являются общедоступными и не могут
заменить присутствия государства.
В социальном плане правила оборота служебной информации
не столько ограничивают коррупцию, сколько консервируют
181
отсталый тип организационной культуры, преодолеть который и
намереваются транзитивные сообщества. Повсеместной является
практика «закрытости» государственных органов, отсутствие
общественной экспертизы планируемых управленческих реше<
ний: «в положениях об органах исполнительной власти не преду<
сматриваются какие<либо формы участия граждан в их деятель<
ности… Из всех ветвей власти государственной власти испол<
нительная власть остается наиболее закрытой. Даже самые прин<
ципиальные управленческие решения, адресованные всем граж<
данам, рождаются в «тайных коридорах» [128, с. 17]. Осуществить
провозглашенный открытый доступ к государственным инфор<
мационным ресурсам на бесплатной и запросной основе не уда<
ется. По мнению некоторых авторов, «в настоящее время трудно
себе представить, чтобы каждое заинтересованное лицо имело
возможность беспрепятственно получить интересующую его
информацию в министерстве, аппарате местного органа власти и
управления, любой организации, владеющей этой информацией»
[81, с. 36].
В транзитивном обществе остается актуальной задача реали<
зации положений его же законодательства и его же собственной
цели – создания гражданского общества как партнера государст<
венной власти. А.В. Малько писал: «традиционный приоритет
должностных лиц перед гражданами должен быть разрушен, ибо
сохранение информационного превосходства означает консерви<
рование властного превосходства над отдельной личностью и
гражданским обществом» [111, с. 143]. Согласиться полностью с
таким предложением нельзя, поскольку указанные «превос<
ходства» являются существом публичной власти, без наличия
которых она просто не выполнит свои функции. Более взвешенной
представляется точка зрения американских исследователей,
которые полагают, что доступ неправительственных экспертов к
централизованным базам социальной информации должен быть
обеспечен в такой мере, чтобы ограничить «административную
ренту» государственных служащих, проистекающую не из их
способностей аналитиков, а в силу служебного доступа к самым
актуальным, т.е. информационно ценным, сведениям: «если будет
выбор источников информации и консультаций, то монопольное
положение чиновничества будет подорвано, поскольку тогда за
182
консультацией политики могли бы обращаться к экспертам или
научно<исследовательским или политическим органам вне пра<
вительства» [107, с. 80].
Инструментом централизованного распределения государст<
венной информации были задуманы PR<службы. Такая модель
централизации находит оправдание в необходимости ограничения
коррупционного разглашения служебной информации, однако
очевидны и ее недостатки. Служба PR также связана с сообра<
жениями служебной необходимости, и объем предоставляемой
информации определяется в конечном счете организационной
культурой руководителя государственного органа. Общие условия
транзитивного общества не позволяют в полной мере реали<
зоваться и возможностям службы PR в государственных органах.
Для России эти службы – пример использования зарубежного
опыта государственного управления. В Европе и США они
возникли, когда обнаружилась слабая эффективность1 технологий
политического маркетинга и манипулятивной пропаганды в
отношении высокообразованных профессионалов, часто оказы<
вающихся «лидерами мнения» в своих субгруппах. В этом смысле
приемы PR относятся к разряду high<hume технологий. Серьезные
специалисты PR не ставят под сомнение знаменитую идею С. Блэка,
что «главным правилом паблик рилейшнз является непрерывное
снабжение создателей мнений честной информацией» [48, с. 88].
Среди существующих моделей PR<деятельности адекватной ее
существу принято считать двустороннюю симметричную модель.
Существование служб PR обусловлено наличием насыщенной
информационной среды, альтернативными каналами доставки
новостей и возможностью их сравнения. Таким образом, дея<
тельность PR в государственных органах будет эффективной,
«если власть сама будет стремиться в максимально допустимых
пределах предоставлять обществу объективную информацию о
своих решениях и действиях, о текущих событиях и положении в
стране, т.е. оказывать соответствующие информационные услуги,
обеспечивающие открытость и прозрачность ее деятельности»
[123, с. 15]. Технология PR ориентирована на легитимацию дей<
1 По оценкам психологов, 13–14% аудитории способны обнаружить тенденциозный
и «заказной» характер телевизионного материала. См.: [37, с. 43–44].
183
ствия до его производства, предварительное описание проекта и
т.д. В России иная организационная культура: значимые решения
обнародуются без предварительного обсуждения и в период
резкого сокращения аудитории СМИ (во время летних отпусков
или в Рождественские каникулы). Это вполне согласуется с
характером транзитивного общества: это общество пошаговых, но
недостаточно системных реформ рыночного свойства. Если рост
рыночных отношений в долгосрочной перспективе способен
привести к росту благосостояния, то этого нельзя сказать о каждом
конкретном шаге реформирования. Поэтому трансформирую<
щееся общество постоянно конфликтно, и администрация дейст<
вует на основе консенсуса по ограниченному количеству предме<
тов. Предоставлять правительственную информацию в публич<
ный оборот заранее – значит усиливать аргументацию против<
ников и сокращать шансы очередного проекта.
Перенесенные на чужую культурную почву службы PR начи<
нают решать задачи более ограниченного характера, чем их
европейские и американские аналоги [78, с. 113]. То, от чего
стремились дистанцироваться родоначальники PR, становится
реальностью отечественной практики: «при некорректном подходе
к формированию и организации таких структур происходит их
вырождение. Подобные ситуации возникают либо при стремлении
сделать их абсолютно управляемыми, либо при формальном
подходе к ним как к декоративному элементу административных
структур» [123, с. 14]. Изменение целей влияет на: а) применяемые
технологии: «в случае с PR наблюдается, например, явное отступ<
ление от самой сути принципиально новой – ненасильственной
и, подчеркнем, непропагандистской технологии» [154, с. 72];
б) профессиональную этику специалиста, который всегда будет
оказываться перед дилеммой: что предпочтительней – не навре<
дить своему заказчику, обеспечивающему само существование
профессии, или обществу как объекту воздействия» [182, с. 353].
В ходе адаптации PR<деятельности на отечественной почве в
ней ярко выразились операции, которые в терминах П.Бурдье
можно назвать легитимацией символического капитала (унифи<
кация социальной перцепции, установление легитимных номи<
наций, социальных классификаций и оценочных суждений).
Инструментами такого воздействия являются отказ журналистам
184
в аккредитации при государственных органах или прекращение
таковой, дозирование информации в зависимости от лояльности
журналистов, «сбрасывание» оперативной информации в избран<
ные СМИ для повышения их рейтинга и т д. Действия PR<служб
приводят к «естественному отбору» СМИ по признаку лояльности
и установлению единообразия новостных и аналитических медиа<
продуктов. По существу, под термином PR понимается иной вид
деятельности – политическое консультирование, что дает осно<
вание некоторым отечественным специалистам в этой области
крайне скептически относиться к знаменитому определению
С. Блэка о том, что PR – это искусство и наука достижения
гармонии посредством взаимопонимания, основанного на правде
и полной информированности. В противоположность этому
Д. Ольшанский пишет: «от примитивного толкования в духе
установления взаимовыгодных, честных и открытых связей с
непонятной «общественностью», за последние пятнадцать лет
понимание PR прошло гигантский путь и претерпело колос<
сальные изменения. Современный PR улыбается наивности
прежних определений. Сегодня это огромная индустрия мани<
пулятивного воздействия на массовое сознание» [131, с. 538]. То,
что автору видится гигантской машиной, в действительности
достаточно скромная копия того, с чем начинали когда<то работать
основоположники PR, что было им хорошо известно и от чего они
сознательно стремились уйти. В этом смысле наивна не формула
С. Блэка, а попытка выдать неразвитые и коммерчески ангажи<
рованные формы информационного обслуживания за существо
PR<деятельности.
В целом работа этих служб по организации информационного
сопровождения административной реформы пока недостаточно
эффективна. Ниже приводятся результаты мониторинга мнения
населения РФ о смысле совершенствование государственного
аппарата (табл. 18).
В целом население видит в предпринимаемых мерах очередную
«реформу сверху», смысл которой в достижении большей управ<
ляемости самого государственного аппарата и прозрачности
результатов его действий для него же самого (36,5% ответов). В то
же время население не видит условий для роста привлечения
граждан к управлению и число оптимистов сокращается с 13,5
185
Таблица 18
Представление населения о смысле проводимой в стране
реформы государственной службы, %
Источник: [93; 196; 197; 198; 199].
Варианты ответов 2003 г. 2004 г. 2005 г.
Повышение эффективности работы аппарата – 34,5 36,5
Реализация интересов самой власти и госу<
дарственного аппарата 17,5 28,5 30
Реформы ради реформ 21,9 26 29
Повышение качества и механизма предостав<
ляемых населению государственных услуг 23,9 25,5 31
Большая регламентация работы аппарата,
ограничение своеволия чиновников – 21 22
Достижение открытости и подконтрольности
аппарата – 19,5 23
Обеспечение условий для дальнейшего
обогащения олигархов и чиновников – 14 22,5
Активизация участия граждан в управлении – 13,5 9
Другое – 2 1,5
Затрудняюсь ответить – 10,5 7
до 9%. При этом население не исключает для себя позитивных
последствий реформы в виде повышения качества государствен<
ных услуг (31%) и роста законности действий государственных
служащих (22% ответов). Довольно скромные, хотя и растущие
ожидания населения связаны с ростом открытости власти (23%).
Согласно ожиданиям, от реформ больше всего выиграет корпо<
ративный интерес государственного аппарата напрямую (30%)
или косвенно, обеспечивая эту реформу (29%). В представлении
граждан частные интересы влиятельных лиц и групп выиграют
меньше – 22,5% респондентов.
В РФ сложилось устойчивое общественное мнение о причинах
недостаточной открытости власти, мониторинг которого проходил
в течение ряда лет как среди государственных служащих, так и
среди населения (табл. 19). Респонденты отвечали на вопрос: «Что,
на Ваш взгляд, препятствует открытости и прозрачности госу<
дарственной службы?» (Сумма ответов превышает 100%, так как
по методике опроса можно было выбрать несколько вариантов.)
Проведенный опрос, на наш взгляд, обладает рядом сущест<
венных недостатков, связанных с содержанием вопросов и их
изменением в процессе мониторинга, что осложняет сравнимость
результатов. Вопросник для государственных служащих до 2005 г.
186
1 Вопрос в анкете 2005 г. для государственных служащих был в следующей форму<
лировке: «Незаинтересованность групп лоббирования (бизнеса, криминала),
отсутствие материально<технической базы».
2 Вопрос в анкете 2005 г. для государственных служащих был в следующей форму<
лировке: «Недостаточность финансирования».
Источник: [93; 196; 197; 198; 199].
Таблица 19
Представление населения о факторах, препятствующих открытости
и прозрачности государственного управления в РФ
(государственные служащие / население РФ), %
Варианты ответов 2003 г. 2004 г. 2005 г.
1. Нежелание высших чиновников 37/51,8 34,3/63,5 24,5/55
2. Отсутствие демократических ценностей
в сознании чиновников 31/– 33,3/– 20,5/–
3. Негативный исторический опыт и традиции
чиновничества России 30,5/25,6 35,2/23 27/23,5
4. Пассивность граждан и их объединений 30/51,9 29,5/36 36/43,5
5. Незаинтересованность групп лоббирования
(бизнеса, криминала)1 22/23,4 18,1/21 8,5/30,5
6. Отсутствие политической воли у высшего
руководства страны 21,5/23,8 17,1/21,5 15/34
7. Отсутствие материально<технической базы,
финансирования2 15,5/– 16,2/– 15,5/–
8. Нет ясности в том, кто и за что отвечает –/– –/– 29/–
9. Другое 2,5/3,6 6,2/1 5,5/0,5
искусственно суживал перечень вопросов и фактически моде<
лировал их ответы, ориентируя респондентов на поиск факторов
ограничения прозрачности, связанных с интересами различных
групп в государственном аппарате и обществе. Кроме того, воп<
росы 2 и 3 фактически дублируют друга, и требование разгра<
ничить ответы на них не ведет к точности изучения общественного
мнения. Только в 2005 г. в вопросник для государственных
служащих была введена позиция, фиксирующая значимость
институциональных ограничений транспарентности власти («нет
ясности в том, кто и за что отвечает»). Ее появление в анкете
существенно изменило представления респондентов о весе раз<
личных ограничивающих транспарентность факторов. Объяснить
это резкое изменение мнения государственных служащих новой
информационной ситуацией в стране нельзя: ничего существенно
нового в этой области не произошло. Анкета для населения
отличается большей продуманностью и стабильностью: в ней
устранено дублирование вопросов 2 и 3; в нее не включен вопрос 7,
187
поскольку для данной группы ответ на него не может быть ком<
петентным. Вместе с тем не вполне ясно, почему для населения не
был предложен вопрос 8.
С учетом сделанных замечаний проведенный мониторинг дает
основания для анализа общественного мнения в вопросе о при<
чинах ограничения транспарентности власти. Государственных
служащих и население сближает представление о негативном
влиянии российских служебных традиций на государственную
информационную политику (27 и 23,5% в 2005 г.). При этом оценка
влияния этого наследия на современные процессы снижается как
в той, так и в другой группе. По сравнению с мнением государ<
ственных служащих население более чем в 2 раза негативно
оценивает позицию руководителей государственного аппарата
(24,5 и 55% соответственно). Однако вектор изменения общест<
венного мнения этих групп противоположен: негативное отно<
шение государственных служащих к информационной политике
своего руководства существенно снижается (с 37 до 24,5% опро<
шенных за указанный период). У населения негативное отношение
к этой политике всегда высказывало более 50% опрошенных.
Позитивные сдвиги в общественном сознании государственных
служащих происходят и в оценке позиции политического руко<
водства страны (в 2005 г. только 15% респондентов увидели в нем
препятствие для открытости государственной власти). Напротив,
критическое отношение населения к политическому руководству
устойчиво растет (с 23,8 до 34% за указанный период). Вместе с
тем население не видит ощутимых признаков «вертикали власти»,
полной управляемости в государственной информационной
политике. Оно гораздо терпимее относится в этом вопросе к
политическому руководству, чем к руководящим работникам
государственных органов (34% критически настроенных респон<
дентов против 55%). В представлении населения негативное
влияние на государственную информационную политику оказы<
вают замкнутые группы с корпоративными интересами (бизнес,
криминал): оно близко к уровню негативного влияния полити<
ческого руководства (30,5% против 34% респондентов по опросам
2005 г.). Обращает на себя внимание и различие в оценке воз<
действия НКО на информационные процессы. 36% государст<
венных служащих указали на пассивность общественных орга<
188
низаций в поиске государственной информации, а население
оказалось еще более критичным – 43,5% респондентов. На наш
взгляд, это свидетельствует о недооценке гражданами потенциала
НКО по обеспечению доступа к государственным инфоресурсам.
Трудности реализации официальной программы «открытости»
государственных органов обусловлены не только неоднознач<
ностью процессов служебной коммуникации в институционали<
зированной и публичной сфере, но и состоянием массовой инфор<
мационной потребности (которые во многом взаимообуслов<
ливают друг друга). В неоклассической экономической теории
разработана методология исследования целеполагания группового
поведения, представленная трудами М. Олсона. Ученый исходит
из предположения, что индивиды подчинены мотивации Homo
economicus. Государственный информационный ресурс относится
к категории общественного блага (никто не может быть исключен
из его потребления). Большая по численности группа индивидов,
потенциально заинтересованных в этом благе, классифицируется
американским автором как «латентная инклюзивная группа».
Такой будет группа, представленная заинтересованными слоями,
социальными стратами, партийно<ориентированными избира<
телями и т.д. и не обладающая устойчивыми внутренними коопе<
ративными связями. М. Олсон писал о групповом поведении в ее
составе: «делает или не делает один из участников группы что<
нибудь для обеспечения коллективного блага, его действие не
отражается на других участниках в такой степени, чтобы у них
появились какие<нибудь причины реагировать на это действие»
[130, с. 45]. Это приводит к тому, что «большие или латентные
группы не обладают мотивацией действовать для обеспечения
коллективного блага уже потому, что, как бы ценно ни было
коллективное благо, у индивида нет достаточно причин заплатить
взнос в какую<либо организацию, работающую в интересах груп<
пы, или в какой<нибудь другой форме взять на себя часть издержек
по коллективному добыванию необходимого блага» [130, с. 46].
Иными словами, в большой группе наличие интереса не приводит
к адекватной ему активности. Издержки по добыванию общего
блага (трата времени, усилий, денежных пожертвований) не
распределяются равномерно, и в результате «в любой группе с
добровольным участием индивиды, чья доля в издержках пре<
189
восходит долю в выгоде, прекратит деятельность по приобретению
этого коллективного блага до того, как будет достигнут уровень
оптимальности для группы» [130, с. 27–28]. Для рационального
индивида стремление к дополнительной информации ограни<
чиваются размерами транзакции. По мнению Ф. Хайека, «к узна<
ванию особых обстоятельств стоит стремиться только в том случае,
если обладание этим знанием дает определенные преимущества,
компенсирующие издержки при его получении» [176, с. 156].
Снизить ее можно, переходя от коллективных усилий по изме<
нению институциональных условий доступа к государственной
информации, к индивидуальным усилиям по ее получению.
Транзакционные издержки, остающиеся неизменными по физи<
ческой величине, снижаются относительно роста ценности приоб<
ретаемого объекта. Недоступная для других информация – редкое,
а не коллективное благо, которое позволяет оптимизировать
поведение не всех (что снизило бы долю индивида в приросте
блага), а только одного – приобретающего преимущества перед
остальными. Таким образом, рациональное поведение типа Homo
economicus поддержит «теневые» рынки информации в большей
степени, чем гражданские усилия по изменению общих инсти<
туциональных условий предоставления государственных инфор<
мационных ресурсов.
Помимо общесистемных ограничений, на возможности общест<
венных организаций (НКО) получать государственные информа<
ционные ресурсы в интересах своих членов влияет и конкретная
ситуация в стране. Представители власти скептически относятся
как к возможностям НКО быть партнерами государственных
органов, так и к необходимости этого. Как свидетельствуют опросы
государственных служащих, их скептицизм при ответе на вопрос
«Способны ли, на Ваш взгляд, общественные организации взять
на себя часть функций органов исполнительной власти?» заметно
растет (табл. 20).
Тенденция мнения государственных служащих неблагоприятна
в целом для НКО (–4,8%), но она корректируется ростом поло<
жительной оценки потенциала отдельных НКО (+7,9%), что
косвенно подтверждается увеличением количества неопреде<
лившихся с выбором (+3,1%).
190
Значение НКО как информационных посредников между
органами власти и заинтересованными гражданами может быть
прослежено с точки зрения как государственных служащих, так и
населения. Распределение их ответов на вопрос: «На Ваш взгляд,
почему плохо и медленно развиваются отношения общественных
организаций с органами власти?» показано в табл. 21 (сумма
ответов превышает 100%, так как по методике опроса можно было
выбрать несколько вариантов).
Варианты ответов 2004 г. 2005 г.
В целом способны 15,2 10
В основном не способны 42,9 35
Они не должны этого делать 40 50
Затруднились ответить 1,9 5
Таблица 20
Представления государственных служащих
об управленческом потенциале НКО, %
Источник: [197; 198].
Источник: [195; 197; 198; 199].
Таблица 21
Представления государственных служащих и населения РФ о причинах,
мешающих взаимодействию органов власти и НКО, %
2004 г. 2005 г. 2003 г. 2005 г.
Общество в целом еще не созрело
для этого 25,2 49,5 24,9 42
Общественные организации не умеют
выстраивать отношения с властью 2,4 39,5 10,6 14
Общественные организации затрудняют
деятельность власти 4,3 12 10,6 14
Причина в амбициях лидеров
общественных организаций 19,5 28,5 10,5 12
Это не нужно органам власти 14,3 19 44,8 50
Это не нужно отдельным чиновникам 10,5 15,5 20,5 42
Другое 3,8 4 4 0,5
Государственные
служащие Население
Варианты ответов
Опрос показал тенденцию к снижению оценки возможностей
общества как у населения (–17,1%), так и у служащих (–24,3%).
В целом государственные служащие склонны видеть причину
неналаженности контактов власти и НКО в природе и поведении
последних (86,2% респондентов в 2004 г. и 80% в 2005 г.). Соот<
ветствующие показатели критицизма населения в отношении
191
НКО – 21,1% ответов в 2003 г. и 26% в 2005 г. Ответственность на
государство за неналаженность взаимодействия с НКО возлагали
24,8% и 34,5% государственных служащих, а для населения
соответствующие показатели (но более длинного периода наблю<
дения) составили 65,3% и 92% ответов респондентов.
Для исследования внешней транспарентности органов власти
существенным является анализ индивидуальной информиро<
ванности лица. Данные мониторинга общественного мнения
населения, проводимого в 2003 г. и 2005 г., представляют ответы
на вопрос: «Считаете ли Вы себя информированным о планах и
действиях властей различного уровня?» (табл. 22).
Федеральная 27,5/36,2 59,5/52,3 13/11,5
Региональная 24/30,3 63/57,3 13/12,4
Местная 30/39,3 54/50,3 16/10,4
Таблица 22
Представления населения о степени информированности о планах
и действиях властей различного уровня (2003 г. / 2005 г.), %
Источник: [195; 199].
Затруднились
ответить
В основном не
информирован
В основном
Уровень власти информирован
Более половины населения не считают себя информирован<
ными о планах и действиях властей всех уровней. Вместе с тем
положительная динамика осведомленности населения свиде<
тельствует о примерно равном проценте увеличения числа инфор<
мированных граждан (~9%) о всех уровнях власти, что может быть
объяснено как эффект общегосударственной стратегии в этом
вопросе.
О факторах, способствующих индивидуальной неосведомлен<
ности о действиях органов власти, дают представления результаты
мониторинга общественного мнения в течение трех лет. Респон<
дентам было предложено ответить на вопрос: «Если Вы недо<
статочно информированы о деятельности властных структур, то
с чем это связано?». Распределение ответов показано в табл. 23.
Несколько возросшее число граждан, не интересующихся
работой органов власти, сопровождается увеличением числа лиц,
располагающих досугом, который они могли бы использовать для
участия в информационных контактах с государственными орга<
нами. Вместе с тем население не видит улучшения в государст<
192
Таблица 23
Представление населения о причинах недостаточной персональной
информированности о деятельности органов власти, %
Источник: [93; 195; 199].
Варианты ответов 2003 г. 2004 г. 2005 г.
Меня не интересует деятельность органов
власти 13,2 19,5 16
Нет времени, чтобы вникать в их деятельность 23 24 16,5
Власть не предоставляет населению
информации о своей деятельности 32,8 33 38
Не налажена система, позволяющая вести
диалог с населением 27,5 22,5 31,5
Другое 3,5 3,5 5
венной информационной политике. Причину своей недостаточной
информированности оно преимущественно видит в публичной
власти (69,5%), а не в недостатках личной позиции индивида (свою
ответственность за слабую осведомленность признает только
31,5% респондентов). Традиционно население видит причину
указанного недостатка в недоброй персональной воле «чиновника»
(38% респондентов), а не в институциональных условиях инфор<
мационного обмена власти и населения (таких 31,5%).
Теоретическая модель М. Олсона может корректно интерпре<
тировать результаты социологического опроса 2002 г. (выбороч<
ного, по ряду регионам) о доступности официальной информации
для населения при репрезентативной выборке (сбалансированной
по демографическим, гендерным, социальным признакам). При
наличии сформированного запроса на официальную информацию
из государственных и муниципальных информационных ресурсов,
к самостоятельному поиску ее прибегали жители Новосибирской
области: «довольно часто» – 18,4%, а «иногда» и «редко» – соот<
ветственно 39,2 и 26,3% от числа опрошенных. При этом 21,8%
часто сталкивались с отказом в предоставлении такой инфор<
мации. Преодоление запретов на получение официальной инфор<
мации жителями Новосибирской области включало следующие
методы (табл. 24) (сумма ответов превышает 100%, так как по
методике опроса можно было выбрать несколько вариантов).
Информационные ресурсы оказались достаточно проницаемы
в ситуации активности граждан по их получению: 20,3% опро<
шенных «практически всегда» получают требуемые сведения, и
193
47,2% – получают их «иногда». Однако активность населения
Новосибирской области по получению официальной информации
скорее соответствует «инициативной» модели внешней транспа<
рентности, чем ее «запросной» модели. Опрос показал рацио<
нальную ориентацию на сопоставление возможной пользы инфор<
мирования с величиной трансакции. Так, 20,9% жителей согласны
на любые временные и финансовые затраты для получения
информации, еще 22,5% согласны понести ради ее получения
любые затраты времени (но не денег), в то время как 17% жителей
откажутся от поиска информации, если это связано с какими<либо
финансовыми или временными затратами и 28,8% затруднились
с ответом, т.е. их позиция свидетельствует о слабой мотивиро<
ванности к информационному поиску. В целом информационная
потребность населения ориентирована на действия государст<
венных органов по ее удовлетворению из бюджетных источников.
Модель «открытой» внешней транспарентности государст
венных органов. Информационная «открытость» органов государ<
ственного управления является частным случаем либеральной
модели транспарентности и реализовалась в развитых индустри<
альных странах. У нее длительная история реализации и «отлад<
ки» нормативной и организационной составляющих. Еще в 1776 г.
в Швеции был принят «Акт о свободе печати», содержащий главу
«Открытость общественных документов» [117, с. 227]. Акт был
частью Конституции и его значение в том, что «он установил
впервые в мире систему публичного характера официальных
документов властных структур и тем самым – открытый характер
Действия жителей %
Убеждение владельца информации 19,6
Предложение вознаграждения 7,9
Обращение к вышестоящему начальству 28,2
Обращение к собственному руководству 12,3
Обращение в судебные органы 3,2
Предание гласности факта отказа 4,4
Отказ от контакта с владельцем информации 12
Восприятие отказа как естественного права владельца 15,1
Ссылка на законы 9,5
Таблица 24
Состояние информационных потребностей жителей Новосибирской области
Источник: [71].
194
отправления государственной власти» [157, с. 37]. Наиболее
значимыми документами в этой области являются законы США:
«О свободе информации» [10] и «Об открытом для общества
правительстве» [19]. Аналогичные документы приняты во всех
развитых индустриальных государствах. Фундаментальным
принципом модели информационной «открытости» органов
государственного управления является простое с точки зрения
операционного обеспечения дозволительное регулирование:
официальная информация по умолчанию является открытой,
список исключений из этого общего правила является исчер<
пывающим, т.е. перечень закрытых сведений точно перечислен в
законе и не может произвольно расширяться. Ограничение дос<
тупа к конкретному документу определяется ведомственной
экспертной оценкой.
Модель «открытости» ориентирована на получение инфор<
мации о всех стадиях процесса государственного управления.
Информационная открытость стадии принятия решения является
специфичной для развитой модели внешней транспарентности
органов управления, поскольку она способствует установлению
общественного контроля над администрацией [59, с. 79; 106, с. 27].
Подготовительные материалы содержат сведения об альтерна<
тивах, возможных управленческих сценариях и позволяют сопо<
ставить существующие проекты с точки зрения их общественной
ценности и возможных общественных издержек. Готовое и пуб<
лично обнародованное административное решение – уже в силу
логики обоснования, ориентированной на поиск необходимых и
достаточных аргументов, – предстает как безальтернативное и
таких возможностей общественности предоставляет мало. Об этой
стороне управленческого процесса Э. Тоффлер писал: «ограни<
чение правительственной секретности и установление открытого
доступа к документам необходимы в любой демократии. Но это
всего лишь первый шаг, которого явно недостаточно. Для пони<
мания этих документов нам необходимо знать, какой обработке
подвергались они на своем пути, переходя из рук в руки, с уровня
на уровень, из одной инстанции в другую в бюрократических
недрах правительства. Полное «содержание» всякого документа
нельзя видеть на странице бумаги или экране компьютера. В сущ<
195
ности, наиболее важным политическим содержанием документа
является история его обработки» [164, с. 331].
Так, в США в интерактивном режиме работает правительст<
венный веб<сайт www.regulations.gov. Это виртуальная площадка
для обсуждения и экспертизы законопроектов, вносимых в Кон<
гресс, а также проектов ведомственных нормативных актов.
Органы государственного управления стремятся заранее узнать
реакцию общественности на свои предполагаемые действия и
скорректировать их до начала реального административного
процесса. Все стадии законодательного процесса с 1979 г. открыты
для общественности (за исключением закрытых заседаний Кон<
гресса и Сената США) в режиме прямого включения и трансли<
руются по кабельному телевизионному каналу S<SPAN двадцать
четыре часа в сутки (включая повтор видеозаписи заседаний).
У канала 20 миллионов подписчиков [173, с. 92].
Гораздо сложнее обстоит дело с предоставлением материалов
о процессе принятия решения в органах исполнительной власти.
С одной стороны, закон «Об открытом для общества правитель<
стве», устанавливает общее правило: «учреждение должно свое<
временно знакомить общественность (в удобных для обществен<
ности местах) со стенограммой, электронной записью или прото<
колом… обсуждения любого вопроса, вынесенного на повестку дня,
или с любым пунктом показаний любого свидетеля, заслушанного
на заседании» [19, cт. 552б; п. (f) 2]. С другой стороны, амери<
канский закон в качестве общего требования предусматривает
ознакомление лишь с принятым административным актом. В за<
коне «О свободе информации» говорится: «каждое учреждение, в
соответствии с опубликованными правилами, обязано представить
для ознакомления и копирования представителями общест<
венности (А) окончательные решения, включая позитивные и
особые мнения, а также приказы, издаваемые по рассмотренным
делам; (Б) политические заявления и толкования, принятые
учреждением, но не опубликованные в Федеральном Реестре; и
(В) административные руководства и инструкции для персонала,
затрагивающие интересы членов общества» [10, § 552, п. (а) (2)].
В целом «открытость» органов исполнительной власти на
стадии принятия управленческого решения ограничивается требо<
ваниями: а) секретности; б) сохранения конфиденциальности
196
персональной информации; в) служебной необходимости. Так,
п. (b) (5) «Закона о свободе информации» устанавливает катего<
рию служебной информации, аналогичную российскому ДСП: он
запрещает предоставлять гражданам по их запросу ведомственные
подготовительные материалы, и правительственная обязанность
по информированию населения, таким образом, не относится к
«меморандумам или письмам, циркулирующим между учреж<
дениями или в пределах одного учреждения, на которые по закону
не имеет права никто, кроме другого учреждения, находящегося в
состоянии судебного разбирательства с данным учреждением»
[10, § 552]. Еще более общие критерии несекретной служебной
информации ограниченного доступа устанавливает закон «Об
открытом для общества правительстве» (вполне сопоставимые с
положениями постоянно критикуемого Постановления Прави<
тельства РФ от 3 ноября 1994 г. № 1233; п. 1.2). Закон предоставил
государственным органам право закрывать служебную инфор<
мацию, руководствуясь опасениями, что доступ общественности
к протоколам «раскроет информацию, содержащуюся в исследо<
вательских и оперативных докладах или в докладах о состоянии
дел, а также информацию, связанную с такими докладами, подго<
товленными либо самим учреждением, либо от его имени, либо
для использования им в целях регулирования или надзора за
финансовыми структурами» [19, ст. 552б; п. (с) (8)]. Закон раз<
решает закрывать служебную информацию, преждевременное
раскрытие которой «по всей вероятности, в значительной мере
затруднило бы осуществление намеченного учреждением меро<
приятия» [19, ст. 552б; п. (9) (В)].
По мнению американского исследователя проблемы транспа<
рентности государственных органов, материалы, касающиеся
подготовки управленческого решения, остаются закрытыми,
поскольку обратное ограничит правдивость обсуждения и снизит
его качество из<за опасения публичной критики: «все законы об
открытом правительстве в той или иной мере засекречивают
обсуждения внутреннего характера по следующим причинам:
хорошее правительство должно анализировать все возможные
последствия тех или иных шагов, включая и такие, которые сильно
отличаются от официально объявленного политического курса и
могут оказаться непопулярными», причем, с его точки зрения,
197
«закон Соединенных Штатов проводит различие между доку<
ментами, относящимися к этапу до принятия решения, и осталь<
ными, причем первая группа не подлежит публикации» [68].
Особым случаем ограничения «открытости» выступает без<
документарная форма реализация транспарентности государст<
венных органов. Так, в Японии оригинал документа и его предо<
ставляемая населению копия обладают разной силой и поэтому
«копия документа, не обладающая такой же юридической силой,
как подлинник, не может заменять его во всех случаях» [39, с. 45].
«Открытость» государственного управления на стадии при<
нятия решения, таким образом, регулируется в дискреционном
порядке: она зависит от экспертного усмотрения должностных
лиц. Неопределенность нормативного предписания означает, что
должны быть включены иные регулятивы служебного поведения.
Самым главным регулятивом является профессиональная этика,
поскольку она ориентирована на решение специализированных
задач (в отличие от общесоциальных норм – морали, нравст<
венности и т.п.). Согласно мнению российского исследователя
административной этики В. Лобанова, «наиболее отчетливо
этические проблемы проявляются на этапе принятия решений,
особенно когда затрагиваются социальные ценности и интересы
различных групп и индивидов» [105, с. 72].
Этическое регулирование по своему предназначению ориен<
тировано на разрешение проблем государственной службы, кото<
рые не могут эффективно контролироваться законодательством,
но зато доступны неформальному контролю профессионального
сообщества. Индивид, действующий на основе норм, не исполь<
зующих жесткие санкции (например насильственного принуж<
дения), – это человек, осуществивший их интериоризацию и
отождествляющий себя с их предписаниями. Мотивация такого
индивида соответствует модели Homo sociologicus. Таким образом,
развитая модель внешней транспарентности органов государст<
венного управления предполагает иные, более высокие челове<
ческие качества государственного служащего, чем транзитивная
модель, для которой достаточно обеспечение поведения Homo
institutis.
Именно на мотивацию Homo sociologicus у государственного
служащего рассчитаны рекомендации Руководящего комитета
198
Совета Европы по местной и региональной демократии (CDLR),
в которых должностным лицам предложено добровольно отказать
от широкого толкования предоставленных им дискреционных
полномочий, воздерживаясь от формального следования «букве»
закона, допускающей широкое ограничение доступа обществен<
ности к государственным информационным ресурсам. Согласно
этим рекомендациям, государственные и муниципальные слу<
жащие:
• «соблюдают право доступа к официальной информации и
никогда не пытаются утаивать информацию, которая могла бы или
должна была бы быть открытой;
• должным образом, с соблюдением конфиденциальности
работают со всей информацией и документами, требуемой при
исполнении или в связи с исполнением их обязанностей, и не
злоупотреблять их использованием;
• не пытаются получать информацию, которой не положено
им владеть;
• отказываются от распространения информации, которую они
знают, если имеют разумные основания предполагать, что она
фальшивая или может ввести в заблуждение» [129, с. 64].
В Великобритании разработан кодекс профессиональной этики
высших должностных лиц публичного управления [116, с. 87], а
также парламентариев. В этих кодексах значится и принцип
«открытости» [189, с. 18].
Было бы ошибкой полагать, что нормы профессиональной
этики могут заменить собой правовые институты. Это обуслов<
ливается тем, что эти нормы находятся в постоянной конкуренции
с эгоистическими мотивами должностного лица и поэтому – по
определению – не могут гарантировать необходимость устой<
чивости служебного решения. Кроме личного выбора, нет иных
гарантий, что государственный служащий предпочтет следовать
нормам профессиональной этики, а не мотиву Homo economicus.
Общество не может и не должно эксплуатировать лучшие чело<
веческие мотивы в экстремальном режиме постоянной проверки
их на прочность в ситуации ненаказуемого «искушения». Эти
антропологические качества дополнительны к отлаженному и
объективному механизму принуждения государственных служа<
щих к выполнению функции публичного (а не патримониального)
199
государственного управления. Наличие механизма реализации
внешней транспарентности органов государственного управления
также является специфической чертой развитой модели инфор<
мационной «открытости». Как подчеркивал итальянский эксперт
Б.Дж. Маттарелла, самые передовые ценности в программно<
декларативных документах государства будут неэффективными,
если отсутствует отлаженный механизм их реализации, т.е.
перевода пожеланий в управленческие решения [113, с. 117].
Элементами механизма обеспечения внешней транспарент<
ности органов государственного управления в законодательстве
США выступают:
1) гарантии финансовой доступности государственных инфор
мационных ресурсов. Режим «открытости» крайне дорог в админи<
стрировании. Он требует значительных финансовых ресурсов для
осуществления копирования документов всем желающим, а также
увеличения штатного состава государственных органов, поскольку
для поиска, экспертизы документов, создания купюр в копии
документа необходимы отдельные должностные лица, свободные
от реализации текущих функций государственного управления.
Если законодательство предусматривает жесткие сроки предо<
ставления информации клиенту государственного органа, то это
увеличивает финансовые расходы, поскольку требует дополни<
тельного расширения штатного расписания. Заставить клиента
самому возместить все затраты государственного органа на поиск
и тиражирование документов по запросу – наиболее естественный
ход для администрации. Американское законодательство преду<
смотрело эти возможные трудности и поставило ограничение на
коммерциализацию информационных услуг. Закон требует, чтобы
основную часть расходов по обеспечению «прозрачности» нес
бюджет, и предусматривает, «что сборы должны быть ограничены
обоснованными стандартными расценками на тиражирование
документов, если запрашиваемые официальные документы не
предназначены для использования в коммерческих целях и если
запрос сделан образовательным учреждением или некоммер<
ческой научной организацией в целях академического или науч<
ного исследования, или представителем средств массовой инфор<
мации» [10, § 552, п. (ii) (II)]. В отдельных случаях предоставление
200
информации государственным органом происходит бесплатно
[10, § 552, п. (iii)];
2) централизованное производство и централизованное пуб
личное хранение государственных информационных ресурсов.
Правила делопроизводства США предусматривают создание
реестра документов, созданных государственным органом. Они
объединяются в единый Федеральный реестр, позволяющий
«идентифицировать любой документ, изданный, принятый или
обнародованный после 4 июля 1967 года» [10, § 552, п. (а) (1) (В)].
Благодаря Реестру общественность узнает о наличии того или
иного официального документа. Тексты нормативных актов
федеральных органов власти, а также каталоги Федерального
реестра документов хранятся в сети специализированных пуб<
личных депозитарных библиотек, предоставляющих бесплатный
доступ к ним населению. По данным на начало XXI в. 167 000
жителей США еженедельно посещают депозитарные библиотеки
[103, с. 233];
3) «прозрачность» ограничения внешней транспарентности
государственных органов. Обоснованность и целесообразность
практики ограничения доступа к государственным информа<
ционным ресурсам нуждаются в оптимизации. Для этого необ<
ходима статистика подобных ограничений, причем, достаточно
информативная, чтобы проанализировать соответствующие
случаи. Закон «О свободе информации» предусматривает, что не
позднее 1 марта каждого календарного года каждое государ<
ственное учреждение предоставляет в Конгресс и Сенат отчет,
включающий следующие сведения: (1) количество принятых
решений об отказе предоставить сведения по запросам граждан;
(2) причины принятия каждого решения об отказе; (3) количество
апелляций, поданных гражданами на решения об отказе в предо<
ставлении информации; (4) имена и звания должностного лица,
ответственного за отказ; (5) результаты каждого судебного рас<
смотрения отказа в предоставлении информации; (6) отчет о
дисциплинарных мерах, принятых в отношении должностных лиц,
неправомерно осуществивших отказ в доступе к информации;
(7) копии всех постановлений по вопросам предоставления
информации гражданам; (8) копии прейскурантов и общую сумму
201
сборов за предоставление официальных документов на платной
основе [10, § 552, п. (d) (1), (2), (3), (4), (5), (6)];
4) возможность реализации информационной «открытости»
государственных органов в экстраординарном режиме. Ориента<
ция государственного служащего на интересы общества в своей
профессиональной деятельности может привести его к конфликту
с требованиями служебной лояльности и служебной дисциплины.
В развитых индустриальных странах получила распространение
практика whistleblowing, когда должностное лицо в анонимном
порядке, руководствуясь высокими общественными интересами,
передает закрытую служебную информацию в СМИ [117, с. 228],
формально совершая дисциплинарный проступок. Активно об<
суждаются границы допустимости этой практики. С точки зрения
Д.Ф. Томпсона, следует признать общественно допустимым даже
разглашение секретной информации. Ученый писал, что «непра<
вомочное раскрытие конфиденциальной информации является
иногда оправданным, даже если это идет вразрез с установленной
государством процедурой или нарушает закон, как это происходит
в случае предоставления секретной информации» [163, с. 596].
Автор исходит из того, что государственная служба носит пуб<
личный характер, т.е. реализуется в общественных интересах.
Поэтому служебная дисциплина и все административные режимы
ограничения доступа к информации подчинены им. Практика
whistleblowing и реализует подчинение государственной службы
ценностям более высокого порядка. Д.Ф. Томпсон писал: «в случае
проведения правительством ошибочной политики слишком
многое поставлено на карту, поэтому мы должны предоставить
чиновникам больше полномочий для выражения своего непови<
новения» [163, с. 596]. Более взвешенная точка зрения реализована
в практике государственного управления в развитых индустри<
альных странах. Сомнительные приемы whistleblowing стремятся
заменить институтом «служебных разоблачений» согласно закону
США Civil Service Reform Act (1978 г.). Он также предполагает:
а) анонимность заявителя для его непосредственного руководства;
б) нарушение служебной субординации; в) игнорирование офи<
циальной процедуры обжалования административного решения
в порядке служебной подчиненности руководителя, отдавшего
оспариваемый приказ или распоряжение. Признание института
202
«служебных разоблачений» является признанием и ограничен<
ности внутренней транспарентности государственных органов,
обусловленной профессионализацией и высокоспециализирован<
ным характером работы государственного служащего. Институт
«служебных разоблачений» остается в пределах обеспечения
внутренней транспарентности, поскольку не предусматривает
придание гласности разоблачающих фактов и тем самым не
заменяет собой практики whistleblowing. Государственному слу<
жащему предлагается обратиться в специальный межведомст<
венный орган Merit System Protection Board, где его сообщение
будет зарегистрировано и признано специальной заслугой при
проведении последующей служебной аттестации и положительно
повлияет на решения о повышении по службе [51, с. 24]. Таким
образом, социально<ответственный чиновник всегда будет нахо<
диться перед выбором между официальным непубличным разоб<
лачением, и публичным информированием общественности с
непредсказуемым служебным результатом;
5) компьютеризация делопроизводства в государственных
органах и компьютеризация информационного обмена государ
ственных органов и населения позволяет обеспечить реальный
доступ каждому гражданину к государственным информацион<
ным ресурсам. Проект комплексной компьютеризации указанных
процессов получил название egovernment («электронное прави<
тельство»). По мнению исследователей, «его практическая за<
дача – трансформация внутренних и внешних взаимодействий в
системе государственного управления на основе использования
информационно<компьютерных технологий и сетевой инфо<
коммуникационной инфраструктуры для оптимизации процесса
оказания государственных услуг населению, расширения взаимо<
действий всех граждан с правительством и их участия в его
деятельности» [126, с. 225]. Наиболее успешными вариантами
создания egovernment считается практика Сингапура и Канады
[112, с. 145]. «Электронное правительство» существует как
совокупность веб<сайтов государственных органов, объединенных
в правительственном портале, доступном в Интернет.
Существуют четыре модели «электронного правительства»
[158, с. 22] с точки зрения определения приоритетных задач
203
компьютеризации государственного управления и полноты этого
процесса:
• кибернетический офис (Cyber Office). Ориентирован на
поддержание информационных ресурсов государственного органа
в режиме on<line для внешних потребителей. Комбинирует бумаж<
ное и электронное делопроизводство. Его существенными призна<
ками как начального этапа компьютеризации государственного
управления выступают:
а) наличие персонального сайта (или «блога») у руково<
дителя государственного органа;
б) наличие в рабочем графике руководителя установленного
времени для ответов на вопросы, поступившие на сайт;
в) возможность обсуждения в режиме «форум» на сайте
государственного органа готовящихся или принятых им
решений;
• бюрократическая структура. Ориентирован на интеграцию
информационных ресурсов нескольких государственных органов
и решает задачи оптимизации управления ими со стороны выс<
шего государственного руководства. Компьютеризация информа<
ционного обмена типа «G2G»1;
• сервисное агентство (Agency of Demand). Предоставление
электронных услуг бизнесу и населению (регистрация пред<
приятий, заполнение налоговых деклараций с удаленных терми<
налов, автоматизация расчетов по налогам, выдача водительских
удостоверений, проведение электронных торгов для обеспечения
государственных закупок и т.п.). Компьютеризация информа<
ционного обмена «B2G», «G2B», «G2C», «C2G»;
• полностью электронное правительство. Оно интегрирует все
типы обменов – «G2G», «B2G», «C2G».
«Электронное правительство» – не только технический проект.
Он создает значимые социальные последствия. Исследователи
отмечают достоинства проекта e<government как социальной
технологии. Вопервых, существенно снижается трансакция
1 В литературе принято обозначать основных субъектов информационного обмена,
номинируя их по начальным буквам: «В» – business (бизнес), «G» – government
(правительственный агент), «С» – consumer (потребитель, клиент, частное лицо), а
также «гражданин» – «citizen». Цифра «2» заменяет предлог to (к, в направлении),
поскольку фонемы предлога to и цифры 2 (two) одинаковы.
204
информационного обмена, включая скрытые затраты свободного
времени клиентов. Гражданин получает официальный документ
в режиме on<line, минуя обращение к услугам почты или к кон<
кретному должностному лицу; государственный орган сокращает
расходы на содержание множительной техники, канцелярские
товары и штатное расписание соответствующих служб, занятых
информационным обслуживанием. Законодательство ряда госу<
дарств запрещает ведение делопроизводства в бумажном варианте
и вводит электронный документооборот. По мнению специалистов
компании Microsoft, осуществляющей поддержку разработок,
входящих в проект e<government, наблюдается их существенный
экономический эффект: «результаты исследования, которое мы
проводили на протяжении шести месяцев, позволили нам сделать
вывод, что потери для страны в том случае, если бы некоторые
наши проекты электронного правительства не были реализованы,
составили бы около 32 млрд долл. в год. Чтобы избежать таких
потерь, нам необходимо потратить 40 млн долл. в течение пяти
лет» [187]. Снижение трансакции некоторых политических и
административных процессов позволило поднять их эффек<
тивность. В штате Орегон (США) введение электронного голосо<
вания при помощи персональных компьютеров и цифровой
подписи избирательного документа, но без явки на избирательные
участки, увеличило число проголосовавших избирателей до 80%
от их списочного состава [143, с. 176].
Вовторых, новые технологии позволяют преодолеть тради<
ционный для информационного обмена режим коммуникации.
Коммуникация осуществляется в виде совокупности однонаправ<
ленных воздействий в канале «адресант (субъект) – адресат
(объект)» со значимым временным интервалом. Е<government
переводит информационный обмен государства и граждан из
режима коммуникации в интерактивный режим, когда указанный
временной интервал несущественен. Тем самым в процессах
государственного управления закрепляется эффективность обрат<
ной связи в контуре дополнительной регуляции. Можно сказать,
что технологии e<government позволяют реализовать оптималь<
ную модель информационного обмена «централизованное хра<
нение ресурсов – децентрализованное потребление». Предостав<
ление управленческой информации одинаково возможно как:
205
а) инициативная деятельность государственных органов неза<
висимо от запросов и информационных потребностей граждан
(посредством доступности государственных информационных
ресурсов в режиме on<line; посредством принудительной рассылки
материалов по адресам электронной почты);
б) запрос индивида на определенный фрагмент этих ресурсов
и реализация этого запроса в виде персонализированной услуги
государства на безвозмездной или компенсационной основе [38].
Втретьих, существенно возрастают возможности незави<
симой общественной экспертизы управленческих решений и
общественного контроля над органами власти. По мнению оте<
чественного исследователя проблемы социальных последствий
e<government, «подотчетность… не сводится лишь к предостав<
лению какой<то нужной гражданам информации, а обеспечивается
открытой спецификацией комплексов показателей работы кон<
кретных государственных органов и созданием доступных насе<
лению средств мониторинга этих показателей. Построение такой
системы позволит гражданам самостоятельно судить об эффек<
тивности работы правительственных учреждений, а не полагаться
только на заявления их руководителей или вышестоящих лиц и
на сообщения СМИ» [55, с. 123]. В развитых индустриальных
государствах достижение полноты первичной информации о
деятельности государственных органов является целью проекта
электронного правительства: «в США и Европе создание новых
форм правительств проводится под лозунгами прозрачности и
подконтрольности деятельности органов власти. Подконтроль<
ность означает не только и не столько «выкладывание» на сайт
официального пресс<релиза, но доступность интерфейсов мони<
торинга показателей деятельности правительства» [138].
Очевидные достоинства проекта e<government побуждают и
транзитивные сообщества к его реализации. Так, в России в 2002 г.
принята Федеральная целевая программа «Электронная Россия»,
утвержденная Постановлением Правительства РФ и рассчитанная
на период до 2010 г. Одним из факторов, побудивших к разработке
ФЦП, является «недостаточное развитие ИКТ в области госу<
дарственного управления, неготовность органов государственной
власти к применению эффективных технологий управления и
206
организации взаимодействия с гражданами и хозяйствующими
субъектами» [26].
Для обеспечения реализации ФЦП было принято и другое
постановление Правительства, направленное на перевод работы
органов федеральной власти в режим Cyber Office. Постановление
установило структуру официальных сайтов этих органов, сформу<
лировав 53 информационные позиции, обязательные для них [27].
По оценкам специалистов, проект e<government понимается в
России в гораздо более ограниченном варианте, чем в развитых
индустриальных странах. ФЦП «Электронная Россия» в долго<
срочной перспективе ориентирована на достижении версии
Бюрократическая структура. Д.Н. Песков писал об этой особен<
ности отечественного варианта e<government: «Успешная реали<
зация возможностей информационных технологий (ИТ) имеет
результатом прозрачную вертикаль (и горизонталь) власти,
потребляющую значительно меньше бюджетных средств и откры<
тую для взаимодействия с гражданами. Теоретически подход
Президента и Правительства РФ по реформированию структур
власти совпадает с такой моделью. Однако более внимательный
анализ, даже не хода реализации, но содержания декларативных
статей государственных программ по внедрению ИТ позволяет
сделать иной вывод» [138]. В отличие от программных целей, «в
российском случае электронное правительство означает в первую
очередь повышение эффективности своего функционирования и,
следовательно, механизмов контроля над гражданами в сфере
сбора налогов, борьбы с преступностью и т.д.». Вряд ли в этом
ограничении задач можно видеть какой<либо принципиальный
изъян российского варианта e<government, как полагает Д.Н. Пес<
ков. В развитых индустриальных странах обеспечение модели
компьютерной информационной «открытости» государственных
органов для граждан началось после интегрирования государст<
венных баз данных, т.е. достижения внутренней транспарентности
государственного аппарата.
В социальном отношении e<government необходимо рассмат<
ривать как стадиальный и эволюционный проект. Доступность его
технологического обеспечения для любого сообщества вступает в
противоречие с уровнем социального развития, принятыми
207
нормами организационной культуры. Следует отметить, что
проект e<government адекватен для развитых индустриальных
государств, в которых феномен «цифрового неравенства» (digital
divide) некритичен для общества. 60–70% населения США,
Европейского союза компьютеризировано и располагает сопут<
ствующими средствами коммуникации и навыками работы с ними.
Для транзитивных сообществ этот проект может иметь иные,
нежелательные социальные последствия. Как уже отмечалось
выше, их развитие носит анклавно<очаговый характер, и совре<
менные компьютерные технологии получили распространение в
мегаполисах среди достаточно обеспеченной части населения.
Однако существующее программно<техническое обеспечение
даже компьютеризированной части население неспособно под<
держивать e<government. По мнению Д.Н. Пескова, «из 8–12 млн
персональных компьютеров, наличествующих в России, лишь
около половины способны работать со сложными Интернет<
приложениями и поддерживать передачу мультимедийных дан<
ных. Качество телефонных линий, по которым осуществляется
коммутируемый доступ в Интернет, также в большинстве случаев
не позволяет использовать технологии «клиент<сервер», а также
программы, позволяющие гражданам голосовать или следить за
деятельностью чиновников с экрана компьютера, так называемые
«электронные интерфейсы» демократии» [138].
Остальная страна не достигла и стадии сплошной телефо<
низации. В этих обстоятельствах проект e<government окажется
дополнительным фактором социального расслоения, причем за
средства государственного бюджета, т.е. тех граждан, которые
обеспечат его поддержание, но не смогут им воспользоваться.
Вместе с тем опыт развитых индустриальных стран, реализующих
проект e<government уже как Agency of Demand, позволяет в
будущем другим сообществам оптимизировать свое вхождение в
эту стадию развития.
Основные результаты раздела могут быть выражены в табл. 25.
208
3.4. Транспарентность государственного управления
как предмет оценки в СМИ
I. Цель и задачи исследования
Целью проекта эмпирического исследования является анализ
оценки состояния транспарентности государственного управ<
ления в материалах СМИ.
Для этого предполагается решить следующие задачи:
1) обосновать методику проведения контент<анализа прессы;
2) определить степень важности проблемы транспарентности
в материалах общественно<политических изданий;
3) узнать отношение журналистов к теме транспарентности;
4) выявить составляющие компоненты термина «транспарент<
ность» в материалах периодических изданий.
II. Источники получения исходных данных
1. Содержательный параметр отбора печатных изданий. Для
проведения анализа было решено выбрать печатные СМИ, удов<
летворяющие следующим критериям:
1) отнесение к группе общественно<политических изданий;
2) отсутствие ангажированности в работе редакции;
3) отсутствие уклона в специализированную тематику;
4) одинаковая периодичность выхода (ежедневно).
Производство Д H.E.1 Д (H.E.2; Ц H.S.
H.S.)/H.I.
Распределение Д H.E.1 Ц H.S./H.I. Ц H.S.
Потребление Д H.E.1 Д H.E.2/H.I. Д H.S.
Технология Бездокументарная Документированная ИКТ (e<government)
управления
Тип организации Failed state Публичная власть Публичная власть
социальной в формальном в содержательном
общности смысле смысле
Таблица 25
Модели внешней транспарентности субъекта государственного управления
Стадии обмена
Степень
институ<
ционали<
зации
Антро<
пологи<
ческая
модель
Степень
институ<
ционали<
зации
Антро<
пологи<
ческая
модель
Степень
институ<
ционали<
зации
Антро<
пологи<
ческая
модель
Состояние внешней транспарентности субъекта
Развитое,
открытое
Транзитивное,
выборочно открытое
Деформированное,
закрытое
209
В силу того что исследование затрагивает взаимодействие двух
участников государственного управления – органы государствен<
ной власти и общество как совокупность индивидов, представляется
необходимым в качестве объекта эмпирического исследования
выбрать средства массовой информации, учреждаемые органами
государственной власти, и такое же количество изданий, учреж<
даемых независимыми коммерческими организациями. К государ<
ственным СМИ относятся «Российская газета», учреждаемая
Правительством РФ, и «Парламентская газета», учредителем кото<
рой является Федеральное собрание Российской Федерации.
Определение издания как общественно<политического явля<
ется сложной задачей по причине отсутствия устоявшихся объек<
тивных характеристик. Если при выборе изданий ориентироваться
на указание об общественно<политическом характере в заголовке
или выходных данных, то в выборку могут попасть такие газеты
как «Комсомольская правда» и «Жизнь», по мнению самих
редакторов давно закрепившие за собой славу «желтой прессы»1.
К критериям, характеризующим издание как «желтую прессу»,
в отличие от так называемых «качественных» общественно<
политических изданий, эксперты относят следующие: (1) эпати<
рующие освещение табуированной тематики; (2) сенсационность;
(3) тематический эклектизм; (4) превалирование визуальной
составляющей над текстовой2.
К первой категории, в частности, относятся различные кон<
курсы фотографий читательниц в бикини, сделанные во время
последнего отпуска, или даже более откровенные снимки, при<
сланные на различные конкурсы красоты. Уже на основании этого
из списка печатных СМИ для анализа следует убрать такие газеты,
как «Комсомольская правда» и «Московский комсомолец».
Для отбора ежедневных печатных изданий был использован
рейтинг авторитетного исследовательского агентства The Gallup
Media с 2004 по 2006 г. В его состав вошли следующие СМИ:
«The Moscow Times», «Бизнес», «Ведомости», «Время новостей»,
«Газета», «Жизнь», «Из рук в руки», «Известия», «Коммерсантъ»,
1 Сазонов Е. Феномен «желтой прессы» // RELGA. – №7. – 2005. // http://
www.relga.ru/Environ/WebObjects/tgu<www.woa/wa/Main?textid=497&level1=
main&level2=articles%7D%7D
2 Там же.
210
«Комсомольская правда», «Московский Комсомолец», «Незави<
симая газета», «Российская газета», «Советский спорт», «Спорт<
Экспресс», «Труд»1.
Согласно поставленной цели исследования из этого перечня
были исключены издания, относящиеся к категории «желтой
прессы», специализированные спортивные издания, газета бес<
платных объявлений «Из рук в руки», а также газеты «Коммер<
сантъ», «Ведомости» и «Бизнес», имеющие явный деловой и
экономический уклон. Из оставшихся изданий были выбраны два
упомянутых ранее государственных СМИ и такое же количество
независимых изданий с наибольшим коэффициентом AIR (Ave<
rage Issue Readership), указывающим на усредненное количество
читателей одного номера. Таким образом, для эмпирического
исследования были отобраны следующие ежедневные издания:
«Российская газета», «Парламентская газета», «Известия», «Неза<
висимая газета».
2. Хронологический параметр отбора печатных СМИ. Для
исследования были взяты номера указанных изданий с 1 января
2004 г. по 31 декабря 2005 г. Данный временной промежуток
характеризуется такими знаковыми событиями, как выборы
Президентом РФ В.В. Путина и начало административной рефор<
мы (первый этап), начавшейся примерно в конце данного периода
и завершившийся в конце 2005 г. в связи с одобрением Прави<
тельством новой Концепции административной реформы.
3. Параметры отбора материалов. В процессе исследования
среди материалов указанных газет были отобраны такие, в которых
встречались один или несколько следующих терминов или слово<
сочетаний: транспарентность, открытость, прозрачность, сокры
тие информации, искажение информации, отказ в предоставлении
информации, отказ в допуске к информации, допуск к информации,
доступ к информации, получение информации.
III. Результаты выборки
В результате выборки было получено 204 материала: «Извес<
тия» – 52, «Независимая газета» – 62, «Парламентская газета» –
40, «Российская газета» – 50.
1 http://www.tns<global.ru/rus/data/ratings/press/rumospb/_dekabr_2004_aprel_
2005/ezhednevnie_gazeti.wbp
211
Для анализа результатов материалы были сгруппированы в
таблицу со следующими графами (в скобках указан тип):
1. Название (текстовый, произвольный).
2. Издание (текстовый, фиксированный).
3. Год (дата, фиксированный).
4. Месяц (дата, фиксированный).
5. Жанр (текстовый, фиксированный).
6. Дата публикации (дата, произвольный).
7. Номер полосы (числовой, фиксированный).
8. Количество полос в номере издания (числовой, фиксиро<
ванный).
9. Наличие рисунка, фотографии, графика (числовой, произ<
вольный).
10. Отношение автора (текстовый, фиксированный).
11. Количество упомянутых терминов (числовой, произволь<
ный).
12. Комментарий должностного лица (числовой, произволь<
ный).
13. Комментарий эксперта (числовой, произвольный).
14. Площадь материала, см2 (числовой, произвольный).
15. Категория (текстовый, фиксированный).
16. Значимые ключевые слова (тестовый, фиксированный).
Для анализа табличных данных использовались методики
построения гистограмм, сводных таблиц и парных сравнений.
IV. Результаты работы
1. «Рейтинг» исследованных материалов. Под «рейтингом»
можно понимать попадание материала в конкретный интервал
страниц. В отличие от газет группы «желтой прессы», где на
первые полосы преимущественно выносятся статьи сенсаци<
онного или конъюнктурного характера, в общественно<полити<
ческих изданиях соблюдается строгая иерархия материалов в
зависимости от их общественной значимости. Высокий «рейтинг»
материалов на тематику транспарентности и информационной
открытости может говорить об их важности в глазах журналистов
и печатных СМИ в целом.
212
По всем изданиям. Из 204 материалов 99 (49%) были размешены
на 1–3 страницах (первая страница и первый разворот), при этом
40 материалов (19%) начинались или полностью находились на
первой странице. Еще 55 материалов (27%) были расположены
на 2<м и 3<м разворотах и 36 (18%) – на 4<м и 5<м разворотах.
Страницы Разворот Частота Процент
1–3 0, 1 99 49
4–7 2, 3 55 27
8–11 4, 5 36 18
12–15 6, 7 9 4
16–19 8, 9 4 2
20–23 10, 11 1 1
24–27 12, 13 0 0
28–32 14, 15 0 0
Всего 204 100
«Известия»
Страницы Разворот Частота Процент
1–3 0, 1 24 46
4–7 2, 3 14 27
8–11 4, 5 14 27
12–15 6, 7 0 0
16–19 8, 9 0 0
20–23 10, 11 0 0
24–27 12, 13 0 0
28–32 14, 15 0 0
Всего 54 100
«Независимая газета» (с приложениями «НГ<наука» и «НГ<телеком»)
Страницы Разворот Частота Процент
1–3 0, 1 31 49
4–7 2, 3 13 21
8–11 4, 5 9 14
12–15 6, 7 7 11
16–19 8, 9 3 5
20–23 10, 11 0 0
24–27 12, 13 0 0
28–32 14, 15 0 0
Всего 54 100
213
«Парламентская газета»
Страницы Разворот Частота Процент
1–3 0, 1 21 53
4–7 2, 3 10 25
8–11 4, 5 6 15
12–15 6, 7 1 3
16–19 8, 9 1 3
20–23 10, 11 1 3
24–27 12, 13 0 0
28–32 14, 15 0 0
Всего 40 100
«Российская газета» (с приложением «Российская бизнес<неделя»)
Страницы Разворот Частота Процент
1–3 0, 1 24 48
4–7 2, 3 18 36
8–11 4, 5 7 14
12–15 6, 7 1 2
16–19 8, 9 0 0
20–23 10, 11 0 0
24–27 12, 13 0 0
28–32 14, 15 0 0
Всего 50 100
Как можно заметить, все издания демонстрируют одинаковую
тенденцию к размещению материалов на заданную тематику:
около половины из них традиционно печатаются на наиболее
значимых первых трех полосах, с увеличением номера страницы
количество материалов уменьшается. Это может говорить об
одинаковой общественной значимости темы транспарентности
для редакционного совета вышеперечисленных газет.
2. Оценка журналистами проблематики траспарентности. Для
оценки отношения авторов материалов периодических изданий к
обозреваемой проблематике было выбрано три категории: «поло<
жительное», «отрицательное» и «нейтральное». Распределение
материалов в целом является равномерным и выглядит следую<
щим образом:
Отношение автора Итог Процент
Негативное 67 33
Нейтральное 67 33
Положительное 70 34
Общий итог 204 100
214
Распределение материалов в зависимости от оценки автора по
изданиям выглядит следующим образом:
Отношение автора Итог Процент
Негативное 21 40
Нейтральное 17 33
Положительное 14 27
Общий итог 52 100
«Известия»
Отношение автора Итог Процент
Негативное 29 46
Нейтральное 18 29
Положительное 16 25
Общий итог 63 100
«Независимая газета»
Отношение автора Итог Процент
Негативное 12 24
Нейтральное 19 38
Положительное 19 38
Общий итог 50 100
«Российская газета»
Отношение автора Итог Процент
Негативное 5 13
Нейтральное 13 33
Положительное 22 55
Общий итог 40 100
«Парламентская газета»
Как можно было предположить, государственные СМИ («Рос<
сийская газета» и «Парламентская газета») заведомо меньше
расположены к опубликованию статей, имеющих негативную
оценку. В то же самое время «Известия» и «Независимая газета»
настроены более критично, что можно считать следствием зани<
маемой редакцией и учредителей издания позиции, а также
отражением интересов целевой аудитории – представителей
мелкого и среднего бизнеса, симпатизирующих им.
Негативное отношение авторов отобранных материалов может
иметь различное основание. Для более детального анализа необ<
ходимо выделить следующие группы, на которые будут разбиты
газетные статьи:
215
1. Сокрытие и ограничение информации.
2. Утечка информации из государственных органов.
3. Получение информации о частных лицах.
4. Информационные технологии в работе государственных
органов.
5. Доступ к информации государственных органов.
6. Электронное правительство.
7. Получение информации об организации.
8. Межправительственное информационное взаимодействие.
9. Коррупция.
10. Лоббизм.
11. Вопросы защиты информации.
12. Персональные данные / единый реестр граждан.
Доступ к информации
госорганов 17 7 9 9 42
Получение информации
о частных лицах 5 7 6 12 30
Информационные технологии
в работе госорганов 4 7 6 8 25
Сокрытие и ограничение
информации 7 12 – – 19
Персональные данные /
единый реестр – 6 4 8 18
Утечка информации
из госорганов 5 5 2 2 14
«Электронное правительство» 1 5 3 5 14
Получение информации
об организациях 5 2 1 4 12
Коррупция 4 3 3 – 10
Вопросы защиты информации 1 4 1 – 6
Межправительственное инфор<
мационное взаимодействие 1 – 4 – 5
Цензура 1 3 1 – 5
Лоббизм – 2 – 2 4
Общий итог 51 63 40 50 204
Общий анализ изданий по категориям статей
Всего
«Россий<
ская
газета»
«Парла<
ментская
газета»
«Незави<
симая
газета»
«Извес<
Категория тия»
216
1. Прежде всего следует отметить полное отсутствие у госу<
дарственных СМИ материалов в категории «Сокрытие и огра<
ничение информации». В то же самое время у «Независимой
газеты» статьи на данную тематику составляют 19% от общего
объема материалов, а у «Известий» – 13,7%. В эту выборку попали
статьи на тему трагедии в Беслане и отказы должностных лиц
предоставить информацию в связи с конкретной ситуацией: обыск
офиса одного из отделений партии «Родина», скандальная авария
с участием сына министра Сергея Иванова, как глава государства
распоряжается своим президентским фондом.
2. Только две газеты в поле информационного взаимодействия
общества и государства находят место понятию «лоббизм» – это
«Независимая газета» и «Российская газета». Оба издания при<
держиваются общераспространенного мнения, что лоббизм – это
отношения крупного бизнеса и государства, исключая из этого
процесса неправительственные организации и другие группы
влияния. Отсутствие интереса к теме лоббизма в других двух СМИ
(«Известия» и «Парламентская газета») может говорить об их
взглядах на лоббизм как одну из форм коррупции – идею, весьма
распространенную в обществе благодаря неверному толкованию
самого термина «лоббизм» и отсутствия регламентирующей его
нормативной базы.
3. Характерная черта «Российской газеты» – максимально
возможное избегание терминов «коррупция» и «цензура». Хотя
смысл и содержание материалов от этого не меняются, редакция
издания находит различные способы заменить эти не самые
популярные слова в заголовках: «Чиновники должны стать
прозрачными», «Чиновника требуют к ответу» и т.д.
4. Вопросам транспарентности государственного органа в
системе разделения властей уделило внимание только одно
издание – «Парламентская газета». Это напрямую связано с тем,
что учредителем газеты выступает Федеральное собрание РФ.
Естественно, что все статьи в данной категории затрагивают
вопросы контроля деятельности государственных органов со
стороны парламента. Одна статья на данную тему представлена в
«Известиях» под названием «Как бы горька правда ни была, она
будет сказана» и посвящена трагедии сентября 2004 г. в Беслане.
Можно говорить, что парламентский контроль в СМИ носит
217
чрезвычайный, экстраординарный характер, а не является одной
из основных задач представительного органа власти. Тема конт<
роля за деятельностью органов исполнительной власти со стороны
суда в СМИ вообще не поднимается.
Анализ отдельных категорий статей. Рассмотрим некоторые
категории статей выбранных изданий, имеющих наибольший
удельный вес среди общего объема.
1. «Доступ к информации госорганов». К данной категории
относятся материалы, затрагивающие повседневную (не чрезвы<
чайную) работу органов государственной власти, связанную с
созданием, использованием и обработкой информации.
Следует особо отметить позиции, не имеющие положительной
оценки, т.е. заведомо имеющие исключительно критический
характер в интерпретации журналистов. Сюда относятся:
1) проблема проведения аукционов: либо их закрытость (что
противоречит самой идее аукциона), либо тривиальный отказ от
проведения их как таковых в обход действующему законода<
тельству. Нашумевший пример – внеконкурсное выделение
частотного ресурса 2,0 ГГц для сотовых сетей третьего поколения
оператору «Скай Линк»;
2) открытость документов, точнее, их известная закрытость и
сложность доступа к ним;
3) тема торговли информацией также не имеет сторонников
среди журналистов изданий. Сюда относится торговля как проти<
воправное деяние (продажа информации должностными лицами,
Работа госорганов 2 6 4 12
Государственная тайна 3 4 1 8
Декларация 1 1 4 6
Финансы 1 1 2 4
Открытость документов 2 1 – 3
Торговля информацией 1 2 – 3
Аукцион 2 – – 2
Недостаточная компьютеризация – 1 – 1
Парламентский контроль 1 – – 1
Персональные данные 1 – – 1
Сайт 1 – – 1
Итого 15 16 11 42
положи< Всего
тельная
нейт<
негативная ральная
Ключевые слова
Оценка
218
«пиратские» базы данных на черном рынке). Также не получил
поддержку предлагавшийся законопроект о предоставлении ин<
формации государственными органами за установленную плату;
4) парламентский контроль (его неэффективность), нерегла<
ментированная работа государственных органов с персональными
данными граждан, отсутствие Интернет<сайтов у различных
ведомств.
2. «Информация о частных лицах». К данной категории
следует отнести материалы, затрагивающие доступность инфор<
мации о частных лицах для государственных органов и других
участниках общественных отношений.
Главная особенность данной категории статей – огромный
удельный вес статей, связанных с личными финансами граждан:
финансовая разведка, кредитные истории, налоги. В сумме коли<
чество материалов на данную тематику составляет 70% от общего
объема статей (21 из 30 материалов). При этом, как известно,
транспарентность граждан отнюдь не исчерпывается вопросами
личных финансов и включает в себя прозрачность в уголовно<
правовых и гражданско<правовых отношениях. Но данные воп<
росы не находят должного освещения в российских общественно<
политических изданиях. Исключение составляют лишь две статьи
в «Российской газете», посвященные слухам о возможной отмене
адвокатской тайны. Впоследствии это оказалось не более чем
информационной провокацией.
Финансовая разведка 3 4 2 9
Кредитные истории 2 3 2 7
Налоги 2 – 1 3
Адвокатская тайна – 2 – 2
Личные финансы – 2 – 2
Телефонный номер – 2 – 2
Должностные лица 1 – – 1
Паспорта – 1 – 1
Персональные данные – 1 – 1
Работа госорганов – – 1 1
Регистрация граждан 1 – – 1
Итого 6 15 6 30
положи< Всего
тельная
нейт<
негативная ральная
Ключевые слова
Оценка
219
Информация о личных доходах и сбережениях всегда была, есть
и будет оставаться «острой» для любого лица, а ее раскрытие –
считаться вмешательством в личную жизнь граждан. Поэтому
издания «либерального толка» оказались более критичны в
отношении двух нововведений за указанный период – института
финансовой разведки и кредитных историй. «Российская газета»
и «Парламентская газета» заняли подобающую им прогосудар<
ственную позицию, оценив новые законы взвешенно и положи<
тельно.
3. «Информационные технологии в работе государственных
органов». Категория включает в себя материалы, затрагивающие
вопросы применения информационных и Интернет<технологий
государственными органами.
1. Выборку статей характеризует преимущественно положи<
тельная оценка проблематики. Так, внедрение информационных
комплексов, позволяющих на практике оперативно получать
необходимую информацию от государственных органов, выражать
жалобы, возможность врачей сельских больниц использовать
видеоконференции с областным центром при сложных операциях
и т.п. приветствуется всеми изданиями (32% статей). Лейтмотивом
материалов является минимальное искажение информации и
получение ее гражданами от должностных лиц «из первых рук».
2. Ключевую роль, по мнению авторов, в информационном
взаимодействии общества и государства играет наличие у госу<
дарственных органов Интернет<сайта (28% материалов). Поло<
жение об обязательном существовании веб<сайта предусмотрено
и в текущем законодательстве (Постановление Правительства РФ
Работа госорганов – – 8 8
Интернет<сайт 1 – 6 7
Декларация – – 5 5
Недостаточная компьютеризация 2 – – 2
Аукцион – 1 – 1
Выборы – – 1 1
Открытость документов 1 – – 1
Итого 4 1 20 25
положи< Всего
тельная
нейт<
негативная ральная
Ключевые слова
Оценка
220
от 12.02.2003 г. № 98, Постановление Главы администрации
Новосибирской области от 03.10.2003 г.). Однако сайт, как наи<
более доступная информация об органах государственной власти,
скорее предстает своеобразным «фетишем», в большинстве слу<
чаев реально не имеющим практической значимости и не удов<
летворяющим всех предъявляемых к нему законом требованиям.
«Российская газета» высказывает мнение о персональной уго<
ловной ответственности руководителя органа власти за отказ от
создания Интернет<сайта и ставит такое бездействие в один ряд с
преступной халатностью и взяточничеством.
3. Статьи<декларации в данной категории составляют 25% и
выражают лишь намерение тех или иных органов использовать
информационные технологии в своей работе. Для них характерно
использование будущего времени в заголовках: «Будущее мили<
ции – в едином информационном пространстве», «Государство и
бизнес соединит электронный мост» и т.п. Декларации тради<
ционно имеют положительную оценку, но не несут в себе какой<
либо конкретики.
4. При описании технических нововведений в работе государ<
ственных органов и моделей «Электронного правительства»
только независимые издания («Независимая газета» и «Извес<
тия») поднимают вопрос о недостаточной компьютеризации
многих регионов государства, что одинаково сказывается на
невозможности включиться в предполагаемое информационное
взаимодействие не только граждан, но также и самих органов
власти (8% статей).
4. «Персональные данные / единый реестр». Категория статей
рассматривает вопросы централизации государством персональ<
ных данных о гражданах, теоретически недоступные третьим
лицам: паспортные данные, фамилия, имя, отчество, другие
персональные идентификаторы.
Защита информации – 1 – 1
Паспорт 2 3 2 7
Персональные данные – 8 2 10
Итого 2 12 4 18
положи< Всего
тельная
нейт<
негативная ральная
Ключевые слова
Оценка
221
Категория отличается большим количеством материалов с
нейтральной оценкой и не разделят издания на «противобор<
ствующие стороны». Примечательно, что в СМИ зарубежных
стран эта проблема поднимается весьма часто и является одной
из самых актуальных.
5. «Сокрытие и ограничение информации». Категория, объ<
единяющая материалы о сокрытии и ограничении информации
органами государственной власти, должностными лицами, орга<
низациями и частными лицами.
1. Еще одна категория, «объединившая» издания в своем
отношении к указанной теме, – все СМИ единогласно осуждают
любые попытки ограничения и сокрытия информации.
2. Наибольше внимание журналистов привлекло сокрытие
информации не государственными органами, как этого стоило
ожидать, а коммерческими организациями (32%). Половина
статей посвящена банкам и ограничению важной информации с
их стороны относительно существенных условий кредитования.
3. Вопросы сокрытия и ограничения информации обязательно
«всплывают» во время внештатных ситуаций – это доказывают
трагические события в Беслане и «Норд<Осте». Доверие к власти
в это время традиционно проходит проверку «на прочность».
6. «Электронное правительство». Категория статей, касаю<
щихся проектов «Электронное правительство» и «Электронная
Россия».
Коммерческие компании 3 3 – 6
Работа госорганов 3 1 1 5
Аукцион 2 – – 2
Должностные лица 2 – – 2
Беслан 1 – – 1
Государственная тайна 1 – – 1
Личные финансы – 1 – 1
Норд<Ост 1 – – 1
Итого 13 5 1 19
положи< Всего
тельная
нейт<
негативная ральная
Ключевые слова
Оценка
222
1. Единственная категория материалов, не имеющая нега<
тивных оценок ни у одного из СМИ. Это доказывает абсолютную
важность и необходимость введения в стране «Электронного
правительства» как инструмента повышения уровня транспа<
рентности государственного управления. «Бездушность» ЭП часто
приводится в качестве аргумента против взяточничества, потому
что «компьютер нельзя подкупить».
2. Образ «Электронного правительства» в работах журналистов
часто идеализируется, но при этом не конкретизируется. Имеются
только какие<то общие представления, о которых рассказывает
журналист, без указаний конкретных примеров использования
архитектуры ЭП.
3. Единственной, хотя и незначительной критикой в адрес
«Электронного правительства», можно считать указание «Неза<
висимой газетой» на недостаточную компьютеризацию страны,
являющуюся основным техническим препятствием внедрения в
жизнь самого проекта.
7. «Сокрытие и ограничение информации».
Декларация – 2 5 7
Недостаточная компьютеризация – – 2 2
Работа госорганов – 1 1 2
Защита информации – 1 – 1
Открытость документов – – 1 1
Сайт – – 1 1
Защита информации – 1 – 1
Итого – 5 10 15
положи< Всего
тельная
нейт<
негативная ральная
Ключевые слова
Оценка
Инсайд 4 1 2 7
Коммерческая тайна 1 – – 1
Торговля информацией 4 2 – 6
Итого 9 3 2 14
положи< Всего
тельная
нейт<
негативная ральная
Ключевые слова
Оценка
223
8. «Получение информации об организациях». Выборка
статьей, связанная с транспарентностью юридических лиц.
Категория статей, которая на первый взгляд должна была
разделить государственные и независимые СМИ, на самом деле
объединила их. Для данного перечня статей характерно сле<
дующее:
1. Коммерческая тайна является устоявшимся институтом,
которую необходимо оберегать и нормативно регламентировать
(33%). Неправомерным и наказуемым считают все издания
раскрытие коммерческой тайны бывшими сотрудниками (25%).
2. С другой стороны, прозрачность организаций для государства
является необходимым условием повышения собираемости нало<
гов и служит общим целям. Инструментом для этого должна
служить вводимая в России Международная система финансовой
отчетности (МФСО), 17% статей. Данный вопрос поднимают
«Независимая газета» и «Российская газета».
3. Ввиду несовершенства законодательного регулирования
транспарентности для государства физических и юридических лиц
каждое ведомство старается решать этот вопрос по<своему. В част<
ности, лицам, добровольно предоставляющим информацию необя<
зательного характера (например на таможне), органы государст<
венной власти оказывают преференции в виде ускорения неко<
торых процедур (9%). Примечательно, что аналогичные проце<
дуры проводятся и в отношении частных лиц, например ускорение
выдачи паспорта в обмен на добровольное прохождение дактило<
скопии. Однако подобные вопросы изданиями почти не ставятся.
Коммерческая тайна 1 1 2 4
Коммерческие компании 1 1 – 2
МСФО – 1 1 2
Работа госорганов – – 1 1
Финразведка, банки – – 1 1
Экспертная оценка – – 2 2
Итого 2 3 7 12
положи< Всего
тельная
нейт<
негативная ральная
Ключевые слова
Оценка
224
Изложенное выше позволяет сделать следующие общие вы<
воды.
1. В глазах журналистов государство по<прежнему выступает
замкнутой корпорацией, к информационной открытости которой
стремятся общественность и бизнес<сообщество. Наиболее дейст<
венным инструментом решения этого вопроса является внедрение
«Электронного правительства», значение которого порою абсолю<
тизируется. По устоявшемуся мнению, данный комплекс не только
упрощает информационное взаимодействие государства и граж<
дан, но также ведет к уменьшению коррупции («компьютер нельзя
подкупить»).
2. К желанию государственных органов еще больше скрыть или
ограничить и без того скудную информацию о своей деятельности
в СМИ относятся отрицательно. Существование института госу<
дарственной тайны никоим образом не оспаривается, однако
частое стремление должностных лиц подвести под нее любую
информацию, доступ к которой им бы хотелось ограничить,
получает крайне негативную оценку.
3. Граждане считают себя достаточно транспарентными для
государства и даже готовы на еще большую информационную
прозрачность, с понимаем относясь к введению институтов
кредитных историй и финансовой разведки. Единственное и
главное возражение – вся полученная госорганами информация
не должна попасть в третьи руки.
4. Коммерческие организации менее прозрачны для государ<
ства, что также получает критическую оценку в изданиях, особенно
это касается вопросов финансовой деятельности. Данная ситуация
не нравится авторам материалов: уход от уплаты налогов, сокры<
тие данных об акционерах и подтасовки финансовой отчетности
негативно сказываются на поступлениях в бюджет и подрывают
мощь государства.
5. Негативную оценку получает утечка информации из государ<
ственных органов. Это касается как инсайда – передачи важной
информации государственными служащими заинтересованным
лицам по предварительному сговору, так и торговли похищенными
базами данных на «черном» рынке. Парадоксальность этого
заключается в том, что, несмотря на закрытость органов госу<
225
дарственной власти, попытки такого решения вопроса доступа к
информации пишущим авторам не видятся способом решения
проблемы. В то же самое время аудио< и видео<«пираты» в
средствах массовой информации хотя и признаются преступ<
никами, их деятельность имеет «благородный» оттенок вследствие
устанавливаемой ими «справедливой» рыночной цены.
В целом следует признать, что СМИ придерживаются сдер<
жанной гражданской позиции, избегая излишней ангажиро<
ванности в своем освещении проблемы. По их мнению, имеется
явный дисбаланс транспарентности государственного управления
в России: с одной стороны, достаточно открытые для контроля
граждане, а с другой – малопрозрачные органы государственной
власти. Именно качественное развитие последних должно стать
основной задачей административной реформы, проводимой в
России.
226
Заключение
Базовым тезисом работы является положение о социальном
отчуждении индивида, которое адекватным образом обосно<
вывается средствами системно<деятельностного подхода, описы<
вающего социальную реальность как циклы опредмечивания
живой деятельности индивидов в социальных институтах, нормах
и общественном сознании и ее распредмечивания, т.е. присвоения
индивидом объективных условий своего социального сущест<
вования. Отчужденный характер социальности проявляется в
недостаточности самоорганизации индивидов для общественного
воспроизводства, поскольку конфликт интересов разрушает
гомеостаз социальной системы. Задачи достижения последнего
требуют дополнения самоорганизационных процессов актами
управленческой деятельности. Условием социального управления
является иерархия общественных отношений, в которой полити<
ческие и правовые отношения выполняют функцию организации
нижележащих отношений. Государство, опосредующее полити<
ческие и правовые отношения, оказывается приоритетным субъ<
ектом социального управления, а само социальное управление
получает законченный вид в форме государственного управления.
Государственное управление в содержательном плане осущест<
вляет целевую функцию государства по установлению контроля
над общественными ресурсами для поддержания консенсуса инте<
ресов. Деятельность управляющих структур реактивна, т.е.
является ответом на активность объекта управления и направлена
на ее преодоление и упорядочивание. Поскольку объект государ<
ственного управления – совокупность индивидов, его свойства
описываются как обобщенное, статистически значимое антро
пологическое качество. Устоявшиеся исследовательские традиции
акцентируют внимание на мотивах социального поведения инди<
видов и обобщенно фиксируют их как Homo economicus и как
Homo sociologicus. Первый антропологический тип реализует
индивидуальное целерациональное поведение, максимизирующее
собственную выгоду индивида. В социальных науках различается
«сильная» и «слабая» версии модели Homo economicus: в первом
случае выбор оптимальных средств приводит к эгоистическому
(«оппортунистическому») поведению и общественной девиации
227
(столкновению с общественным порядком). В случае применения
«слабой» версии к описанию человеческого поведения максими<
зация индивидом собственной выгоды ограничена индивидуаль<
ным интересом другого человека и не предполагает неограничен<
ного набора средств достижения полезного результата. «Слабая»
версия описывает мотивацию поведения индивида как индиви<
дуалистическую, но не эгоистическую: индивид не вступает в
конфликт с интересами других и общественным порядком, если
он будет поставлен в жесткие институциональные рамки, с четкой
иерархией социальной кары и вознаграждения.
«Слабая версия» Homo economicus описывает агента соци<
ального действия как объекта управления в транзитивном обще<
стве, где степень следования индивида социальным нормам
напрямую зависит от степени жесткости институционального
контроля, а также описывает мотивацию поведения государст<
венного служащего как субъекта административного управления,
поскольку он действует в условиях институционального контроля,
стремящегося к увеличению риска девиации. Однако эта модель
описывает только кризисный, неоптимальный характер государ<
ственного управления ввиду допускаемого ею высокой вероят<
ности коррупции при ослаблении контроля над должностными
лицами. Слабая версия Homo economicus не может описать
мотивацию поведения субъектов политического управления,
поскольку они сами определяют содержание девиаций и размеры
наказания. Институциональный контроль над ними крайне огра<
ничен.
Результаты необходимого для управления поведения индивида
описываются моделью Homo institutes (человека, подчиненного
норме), допускающей различную мотивацию такого поведения.
Модель Homo sociologicus описывает цель социального управ<
ления и состояние субъекта политического управления: соци<
альные нормы интерироризированы в структуре мотива, их
носитель способен действовать в режиме самоуправления и
анонимного (неинституционализированного) нормативного
давления и уже не нуждается ни в каком внешнем воздействии.
Общество, образуемое индивидами, реализующими поведение
типа Homo sociologicus, достигает устойчивости, гомеостаза.
228
Оптимальное управляющее воздействие государства на об<
щество возможно в том случае, если государственная власть носит
публичный характер. Существенным материальным признаком
публичности является ориентация на достижение консенсуса
интересов. Формальные признаки публичности – это наличие
процедур, способствующих «присвоению» гражданами государ<
ственной власти. Таковыми являются политические выборы,
подчиненность субъекта государственного управления праву и
наличие высокоразвитой обратной связи населения и власти.
Население стремится установить контроль над субъектом управ<
ления, следствием чего становится разграничение в его составе
политического и административного руководства. Последнее
организовано в институт государственной службы, адекватной
формой которой является бюрократия. Высокоразвитая «обратная
связь» реализуется в форме предоставления населению управлен<
ческой информации, что позволяет гражданам оптимизировать
свое поведение и придать ему автономный, самоорганизующийся
характер.
Элементы и признаки публичной власти реализуются не
одновременно, а в эволюционном контексте: в зависимости от
широты консенсуса интересов и социализации мотива поведения
самого субъекта государственного управления выделяются типы
государственных образований, действующие либо в демократи<
ческом режиме «обратной» связи с гражданами, либо в недемо<
кратическом режиме, типичном для таких типов государственных
образований, как Failed state («провалившиеся», несправившиеся
со своими задачами) и «демодернизационные», либо в переходных
к демократии режимах. К последним относятся «транзитивные»
общества. Транзитивные общества существуют в режиме некон<
солидированной демократии, что предполагает разделение об<
щества на группы с несовпадающими и неинтегрируемыми цен<
ностными ориентациями. Аксиологическая диверсификация
находит отражение в действиях субъекта государственного управ<
ления. Его действия нередко оказываются подверженными дефор<
мации с точки зрения требуемой публичности власти, а сам
публичный характер власти может существовать лишь формаль<
ным образом. Повсеместная, хотя и неофициальная мотивация
поведения типа Homo economicus, присущая известному числу
229
агентов государственного управления, создает стремление ис<
пользовать государственные ресурсы ради частных или узко<
групповых целей. Транзитивные общества находятся в точке
социальной бифуркации: протекающие в них процессы носят
обратимый характер. Само транзитивное общество сохраняет как
возможность трансформацию в общество с высокоразвитой
публичной властью, так и опасность нарастания общественной
неэффективности и демодернизации.
Государственное управление включает управленческую ком<
муникацию (информационное воздействие). Она обеспечивает
осуществление социального управления как инверсивного соци
ального взаимодействия (взаимодействие со сменой социальных
ролей одних и тех же социальных агентов). Такой же характер
носит и информационное обеспечение управления. Участники
информационного взаимодействия выступают либо как транс<
ляторы информации (адресанты), либо как получатели инфор<
мации (адресаты), причем эти коммуникативные роли может
попеременно выполнять как субъект государственного управ<
ления, так и его объект.
Государственное управление может проходить в различном
информационном режиме, в зависимости от характера перерас<
пределения информационного ресурса, накапливаемого государ<
ством как приоритетным социальным институтом. Основными
являются манипулятивный и демократический (транспарентный)
варианты информационного режима. Манипулятивный режим
возникает в ситуации ограниченного консенсуса интересов, когда
получение одним из индивидов дополнительной информации
ставит его в преимущественное положение перед другими и
создает условия для девиации его поведения. Дозирование соци<
альной информации для индивидов выступает средством сохра<
нения порядка, который базируется на незнании индивидом своих
интересов. Сокращение альтернатив индивидуального поведения
как следствие незнания носит навязанный характер и не является
самостоятельным решением индивида, а также необязательно
оптимизирует его собственную выгоду. Полнота социальной
информации является монополией субъекта государственного
управления, что исключает возможность самоорганизации инди<
вида, смягчения социального отчуждения человека и «присвое<
230
ния» им публичной власти. Демократический режим не предпо<
лагает жесткого ограничения объема информации, доступной для
индивидов. Управленческое решение создается и реализуется в
порядке дискурса, а не манипуляции. Доступность для населения
управленческой информации, аккумулируемой государством,
является необходимым условием осознания интересов и выстраи<
вания их иерархии. Осознанное и просчитанное поведение инди<
вида составляет основу прочного консенсуса.
Значимым средством описания информационной стороны
управления является понятие транспарентности, фиксирующее
степень полноты прагматическизначимых сведений (информа
ции), которыми располагают субъект и объект государственного
управления.
Транспарентность – обязательное свойство (атрибут) государ<
ственного управления, поскольку без наличия сведений о контр<
агенте не сможет осуществиться ни одна из составляющих управ<
ленческой коммуникации – ни прямая, ни обратная связь субъекта
и объекта. Выделяются следующие типы транспарентности:
транспарентность объекта управления, транспарентность субъекта
управления, подразделяемую на внутреннюю (доступность ин<
формации о субъекте государственного управления для него
самого) и внешнюю (доступность информации о субъекте госу<
дарственного управления для граждан), которая адекватно реали<
зуема только при демократическом информационном режиме. При
этом транспарентность, как необходимое свойство управленческой
коммуникации, может получить различные формы институцио<
нализации.
Транспарентность объекта государственного управления опре<
деляется диверсификацией социальных ролей индивида, который
выступает одновременно и как «публичный», и как «частный»
человек. Современное общество ориентировано на либеральную
модель транспарентности объекта государственного управления,
которая предполагает, что «частный» человек подчинен «публич<
ному». Вследствие этого совокупность возможных сведений об
индивиде (персональные данные) подразделяется на актуально
доступные, актуально недоступные и потенциально доступные для
субъекта государственного управления. Последние становятся
актуально доступными для государства в условиях возможной или
231
произошедшей девиации. В Российской Федерации преобра<
зование потенциальной транспарентности объекта в актуальную
осуществляется в результате как аналитических и розыскных
действий государственных органов, так и ограничения «профес<
сиональной» тайны социальных институтов, которые накапли<
вают персональные сведения об индивидах в силу своей посредни<
ческой функции в социальном взаимодействии (банков, медицин<
ских учреждений, аудиторов и т.д.). Транспарентность объекта
государственного управления подчинена определенному стан<
дарту, который образуют требования добровольности предостав<
ления индивидом сведений о себе, ограничение целей сбора,
хранения, обработки и обращения персональных данных, а также
требование их авторизуемости. Слабая централизованность
государственных информационных ресурсов, содержащих пер<
сональные сведения о гражданах, является значимым отрица<
тельным фактором, влияющим на государственное управление
социальными процессами в России. Значимым фактом россий<
ской действительности стало незаконное перераспределение
государственного банка персональной информации в пользу
частных лиц и структур. С другой стороны, в развитых индуст<
риальных обществах создана технологическая основа разрушения
актуально недоступной персональной информации, что пока
несущественно для транзитивных сообществ.
Для всех обществ всегда была острой проблема управляемости
самого субъекта государственного управления, носящего сложный,
агрегированный характер, состоящего из совокупности долж<
ностных лиц и государственных органов. В этой связи сложились
следующие формы внутренней транспарентности субъекта госу<
дарственного управления:
• транспарентность государственных служащих для их руко<
водителя;
• ведомственная транспарентность государственного органа в
порядке его служебной подчиненности и поднадзорности (инфор<
мационная прозрачность для вышестоящих органов и органов
надзора);
• транспарентность государственного органа для образующих
его государственных служащих;
232
• межведомственная транспаретность (информационная про<
зрачность для государственных органов иной ведомственной
принадлежности и находящихся с ним в отношениях служебной
координации);
• транспарентность государственного органа в системе раз<
деления властей (транспарентность для законодательного органа
и судов).
Внутрення транспарентность в большой степени зависит от
распространения в среде государственных служащих мотивации
типа Homo economicus, подпитывающих организационные пато<
логии государственного аппарата. Главной из них в России
является сохранение патримониальной организационной куль<
туры, санкционирующей патрон<клиентские связи внутри госу<
дарственного органа. Эта культура враждебна как публичному
характеру государственного управления, так и внутренней транс<
парентности субъекта управления и ориентирована на частное
присвоение государственных информационных ресурсов долж<
ностными лица для решения их частных задач. Внутренняя
транспарентность государственных органов обеспечивается бюро<
кратической организацией государственного аппарата. Бюрокра<
тическая организация, однако, не может эффективно выстраивать
транспарентность государственного органа в системе разделения
властей, поскольку постоянно порождает конфликты между
административным и политическим сектором в государственном
аппарате. В России этот недостаток бюрократической организации
также проявляется, но он дополняется еще и слабостью инфор<
мационного межведомственного обмена.
Внешняя транспарентность субъекта государственного управ<
ления завершает построение публичной власти и может рассмат<
риваться как наиболее показательное проявление демократичес<
кого информационного режима в управлении. В России трудности
обеспечения внешней транспарентности государственных органов
обусловлены не только оппозицией бюрократической органи<
зации, но и стремлением части должностных лиц превратить
общедоступный государственный информационный ресурс в
средство получения «административной ренты». В транзитивном
обществе значимым является децентрализованное производство
233
и хранение управленческой информации и нормативно неупо<
рядоченное децентрализованное ее потребление, значимым прояв<
лением которого является коррупционный «черный рынок»
государственной информации. Транзитивное общество содержит
значительный потенциал востребованности информационной
«прозрачности» государственного управления для населения,
ограниченный мощными контртенденциями. В силу этого рос<
сийская модель транспарентности государственного управления
носит компромиссный характер, воспроизводя либеральные
ценности на уровне программно<целевых документов, но не
обеспечивая их действенными механизмами реализации. Россий<
ское общественное мнение высоко оценивает ценность информа<
ционной открытости государства для граждан, но не готово пойти
на значительное увеличение трансакции для ее роста, что соот<
ветствует стратегии индивидуального поведения, описываемой
моделью Homo economicus. В этой связи институционализация
транспарентности государственной власти в России в обозримой
перспективе может быть предметом только ее собственной ини<
циативы, что подтверждается присоединением страны к обще<
мировым усилиям по внедрению информационных технологий в
государственное управление, интегрируемых в проект «Электрон<
ное правительство» (e<government).
234
Литература
Нормативные акты и материалы судебной практики
1. Конституция Российской Федерации. – М., 1993.
2. Конституция Соединенных Штатов Америки // Соединенные
Штаты Америки. Конституция и законодательные акты. – М.:
Прогресс, 1993.
3. Кодекс Российской Федерации об административных правонару<
шениях от 30 декабря 2001 г. № 195<ФЗ (КоАП РФ) (с изм. и
доп. от 25 апреля, 25 июля, 30, 31 октября, 31 декабря 2002 г.;
30 июня, 4 июля, 11 ноября, 8, 23 декабря 2003 г.; 9 мая, 26,
28 июля, 20 августа, 25 октября, 28, 30 декабря 2004 г.; 7, 21 марта,
22 апреля, 9 мая, 18 июня, 2, 21, 22 июля, 27 сентября, 5, 19, 26, 27,
31 декабря 2005 г.; 5 января, 2 февраля, 3, 16 марта, 15, 29 апреля,
8 мая, 3 июня, 3, 26, 27 июля, 16 октября, 3, 5 ноября, 4, 18, 29,
30 декабря 2006 г.; 9 февраля, 29 марта, 9, 20 апреля, 7, 10 мая,
22 июня, 19, 24 июля 2007 г.).
4. Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. № 196<ФЗ «О парла<
ментском расследовании Федерального собрания Российской
Федерации» (с изм. и доп. от 30 декабря 2006 г.).
5. Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. № 395<I «О банках и
банковской деятельности» (с изм. и доп. от 13 декабря 1991 г.;
24 июня 1992 г.; 3 февраля 1996 г.; 31 июля 1998 г.; 5, 8 июля 1999 г.;
19 июня, 7 августа 2001 г.; 21 марта 2002 г.; 30 июня, 8, 23 декабря
2003 г.; 29 июня, 29 июля, 2 ноября, 29, 30 декабря 2004 г.; 21 июля
2005 г.; 2 февраля, 3 мая, 27 июля, 18, 29 декабря 2006 г.; 17 мая,
24 июля 2007 г.).
6. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79<ФЗ «О государст<
венной гражданской службе Российской Федерации» (с изм. и
доп. от 2 февраля 2006 г.; 2 марта, 12 апреля 2007 г.).
7. Закон РФ от 21 июля 1993 г. № 5485<I «О государственной тайне»
(с изм. и доп. от 6 октября 1997 г.; 30 июня, 11 ноября 2003 г.;
29 июня, 22 августа 2004 г.).
8. Федеральный закон от 29 июля 2004 г. № 98<ФЗ «О коммерческой
тайне» (с изм. и доп. от 2 февраля, 18 декабря 2006 г.; 24 июля
2007 г.).
9. Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. № 218<ФЗ «О кредит<
ных историях» (с изм. и доп. от 21 июля 2005 г., 24 июля 2007 г.).
10. Закон «О свободе информации». Титул 5. Свод законов США,
§ 552 // http://www.medialaw.ru/publications/books/usa2/13.html
235
11. Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58<ФЗ «О системе
государственной службы Российской Федерации» (с изм. и доп.
от 11 ноября 2003 г., 6 июля 2006 г.).
12. Закон РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124<I «О средствах массовой
информации» (с изм. и доп. от 13 января, 6 июня, 19 июля,
27 декабря 1995 г.; 2 марта 1998 г., 20 июня, 5 августа 2000 г.;
4 августа 2001 г.; 21 марта, 25 июля 2002 г.; 4 июля, 8 декабря
2003 г.; 29 июня, 22 августа, 2 ноября 2004 г.; 21 июля 2005 г.;
27 июля, 16 октября 2006 г.; 24 июля 2007 г.).
13. Федеральный закон от 8 мая 1994 г. № 3<ФЗ «О статусе члена
Совета Федерации и статусе депутата Государственной думы
Федерального собрания Российской Федерации» (с изм. и доп.
от 12 марта, 15 августа 1996 г.; 5 июля 1999 г.; 12 февраля, 4 августа
2001 г.; 9, 25 июля 2002 г.; 10 января, 30 июня, 23 декабря 2003 г.;
22 апреля, 19 июня, 22 августа, 16 декабря 2004 г.; 9 мая, 21 июля
2005 г.; 6, 25 июля, 30 декабря 2006 г.; 30 января, 2 марта, 12 апреля
2007 г.).
14. Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 63<Ф3 «Об адвокатской
деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» (с изм. и
доп. от 28 октября 2003 г.; 22 августа, 20 декабря 2004 г.; 24 июля
2007 г.).
15. Федеральный закон от 7 августа 2001 г. № 119<ФЗ «Об аудитор<
ской деятельности» (с изм. и доп. от 14, 30 декабря 2001 г.;
30 декабря 2004 г.; 2 февраля, 3 ноября 2006 г.).
16. Федеральный закон от 20 февраля 1995 г. № 24<ФЗ «Об инфор<
мации, информатизации и защите информации» (с изм. и доп. от
10 января 2003 г.) (утратил силу).
17. Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149<ФЗ «Об информа<
ции, информационных технологиях и о защите информации» .
18. Федеральный закон от 12 августа 1995 г. № 144<ФЗ «Об опера<
тивно<розыскной деятельности» (с изм. и доп. от 18 июля 1997 г.;
21 июля 1998 г.; 5 января, 30 декабря 1999 г.; 20 марта 2001 г.;
10 января, 30 июня 2003 г.; 29 июня, 22 августа 2004 г.; 2 декабря
2005 г.; 24 июля 2007 г.).
19. Закон «Об открытом для общества правительстве». Глава 5. Свод
законов США. Статья 552б // http://www.medialaw.ru/publica<
tions/books/usa2/13.html
20. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г.
№197<ФЗ (с изм. и доп. от 24, 25 июля 2002 г.; 30 июня 2003 г.;
236
27 апреля, 22 августа, 29 декабря 2004 г.; 9 мая 2005 г.; 30 июня,
18, 30 декабря 2006 г.; 20 апреля, 21 июля, 1 октября 2007 г.).
21. Уголовно<процессуальный кодекс РФ от 18 декабря 2001 г.
№ 174<ФЗ (УПК РФ) (с изм. и доп. от 29 мая, 24, 25 июля,
31 октября 2002 г.; 30 июня, 4, 7 июля, 8 декабря 2003 г.; 22 апреля,
29 июня, 2, 28 декабря 2004 г.; 1 июня 2005 г.; 9 января, 3 марта,
3 июня, 3, 27 июля, 30 декабря 2006 г.; 12, 26 апреля, 5, 6 июня,
24 июля 2007 г.).
22. Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 г. № 63<ФЗ (УК РФ)
(с изм. и доп. от 27 мая, 25 июня 1998 г.; 9 февраля, 15, 18 марта,
9 июля 1999 г.; 9, 20 марта, 19 июня, 7 августа, 17 ноября, 29 де<
кабря 2001 г.; 4, 14 марта, 7 мая, 25 июня, 24, 25 июля, 31 октября
2002 г.; 11 марта, 8 апреля, 4, 7 июля, 8 декабря 2003 г.; 21, 26 июля,
28 декабря 2004 г.; 21 июля, 19 декабря 2005 г.; 5 января, 27 июля,
4, 30 декабря 2006 г.; 9 апреля, 24 июля 2007 г.).
23. Основы законодательства Российской Федерации об охране
здоровья граждан от 22 июля 1993 г. № 5487<1 (с изм. и доп. от
24 декабря 1993 г.; 2 марта 1998 г.; 20 декабря 1999 г.; 2 декабря
2000 г.; 10 января, 27 февраля, 30 июня 2003 г.; 29 июня, 22 августа,
1, 29 декабря 2004 г.; 7 марта, 21, 31 декабря 2005 г.; 2 февраля,
29 декабря 2006 г.; 24 июля 2007 г.).
24. Основы законодательства РФ о нотариате от 11 февраля 1993 г.
№ 4462<I (с изм. и доп. от 30 декабря 2001 г.; 24 декабря 2002 г.;
8, 23 декабря 2003 г.; 29 июня, 22 августа, 2 ноября 2004 г.; 1 июля
2005 г.; 30 июня, 29 декабря 2006 г.; 26 июня 2007 г.).
25. Указ Президента РФ от 6 марта 1997 г. № 188 «Об утверждении
перечня сведений конфиденциального характера».
26. Постановление Правительства РФ от 28 января 2002 г. № 65
«О федеральной целевой программе «Электронная Россия (2002–
2010 годы)».
27. Постановление Правительства РФ от 12 февраля 2003 г. № 98
«Об обеспечении доступа к информации о деятельности Прави<
тельства Российской Федерации и федеральных органов испол<
нительной власти».
28. Постановление Правительства РФ от 29 ноября 2000 г. № 904
«Об утверждении Положения о порядке ведения Федерального
регистра нормативных правовых актов субъектов Российской
Федерации».
29. Постановление Правительства РФ от 3 ноября 1994 г. № 1233
«Об утверждении Положения о порядке обращения со служебной
237
информацией ограниченного распространения в федеральных
органах исполнительной власти».
30. Распоряжение Правительства РФ от 9 июня 2005 г. № 748<р //
Гарант.
31. Постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточ<
ного округа от 28 июля 2004 г. № Ф03<А73/04<2/1682; Поста<
новление Федерального арбитражного суда Уральского округа от
30 сентября 2003 г. № Ф09<3157/03АК; Постановление Феде<
рального арбитражного суда Западно<Сибирского округа от
21 апреля 2005 г. № Ф04<2383/2005(10539<А46<7) // Гарант.
32. Конвенция Совета Европы о защите личности в связи с автомати<
ческой обработкой персональных данных от 28 января 1981 г. //
http://privacy.hro.org/docs/laws/world/1981.php?printv=1
33. Директива 95/46/ЕС, Европейского парламента и Совета Евро<
пейского Союза от 24 октября 1995 г. «О защите прав частных
лиц применительно к обработке персональных данных и о сво<
бодном движении таких данных» // http://privacy.hro.org/docs/
laws/world/direct95.php
34. Концепция административной реформы в Российской Федера<
ции. Одобрена Постановлением Правительства РФ от 25 октября
2005 г. № 1789<р.
35. Декларация прав человека и гражданина. 26 августа 1789 г. //
Хрестоматия по истории государства и права зарубежных стран
(Новое и Новейшее время). – М., 1999.
Исследовательская литература
36. Weber M. Wirtschaft und Gesellschaft. – Tubingen, 1976. / Перевод
Н.Г. Есаулова // http://www.socnet.narod.ru/library/authors/
Maslovskiy/Burocracy/content.htm
37. Адемьянц Т.З. Проблема диалога в общении с экраном: миллион
картинок экрана – одна «картина мира» телезрителя (семио<
социопсихологический анализ) // Мир психологии. – 2000. – № 2.
38. Андронова О., Николаев А. Электронные правительства в Евро<
пе // Компьютер<Информ. – 2001. – № 22 // http://www.ci.ru/
inform23_01/p_08<09.htm
39. Анисимцев Н. Транспарентность административно<государствен<
ного управления: японский вариант // Проблемы теории и
практики управления. – 2001. – № 6.
40. Анискин А. Информационная открытость исполнительной власти:
опыт и проблемы исследования // Государственная информация
238
и демократизация общества: Материалы международной кон<
ференции. – СПб.: Российская Национальная библиотека, 2001.
41. Атаманчук Г.В. Новое государство: поиски, иллюзии, возмож<
ности. – М.: Славянский диалог, 1996.
42. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. – М.:
Омега<Л, 2004.
43. Афанасьев М.Н. Клиентизм и российская государственность. –
М.: МОНФ, 2000.
44. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации.
Учебник для вузов. – М.: Норма, 2001.
45. Бахрах Д.Н. Государственная служба: основные понятия, ее
составляющие, содержание, принципы // Государство и право. –
1996. – № 12.
46. Берлин И. Две концепции свободы // Современный либерализм. –
М.: Дом интеллектуальной книги; Прогресс<Традиция, 1998.
47. Бреннан Дж., Бьюкенен Дж. Причина правил. Конституционная
политическая экономия / Пер. с англ. под ред. А.П. Заостров<
цева. – СПб.: Экономическая школа, 2005.
48. Буари Ф.А. Паблик рилейшнз, или стратегия доверия / Пер. с
фр. – М.: Имидж<Контакт; Инфра<М, 2001.
49. Бурдье П. Дух государства: генезис и структура бюрократического
поля // Поэтика и политика: Альманах Российско<французского
центра социологии и философии Института социологии Рос<
сийской академии наук. – М.: Институт экспериментальной
социологии; СПб.: Алетейя, 1999.
50. Вайзе П. Homo economicus и Homo sociologicus: монстры соци<
альных наук // THESIS. – М., 1993. – Вып. 3.
51. Васильев Д.В., Дробышев П.Ю., Конов А.В. Административная
этика как средство противодействия коррупции. – М.: Москов<
ский центр Карнеги, 2003.
52. Ваттимо Д. Прозрачное общество. – М.: Логос, 2003.
53. Вебер М. О некоторых категориях понимающей социологии //
Избранные произведения. – М.: Прогресс, 1990.
54. Вебер М. Основные социологические понятия // Избранные
произведения. – М.: Прогресс, 1990.
55. Вершинин М.С. Политическая коммуникация в информационном
обществе. – СПб.: Изд<во Михайлова В.А., 2001.
56. Гарфинкель С. Все под контролем: кто и как следит за тобой / Пер.
с англ. В. Мяснянкина. – Екатеринбург: У<Фактория, 2004.
239
57. Герье В.И. Идея народовластия и Французская революция
1789 г. – М., 1904.
58. Гимаев И.Р. Государственная служба как институт правового
государства: проблемы теории и практики. – М.: РАГС, 2004.
59. Глазунова Н.И. Государственное управление как система. – М.:
РАГС, 2004.
60. Гоббс Т. Левиафан, или материя, форма и власть государства
церковного и гражданского // Гоббс Т. Сочинения: В 2 т. – М.:
Мысль, 1991. – Т. 2.
61. Гоббс Т. О гражданине // Гоббс Т. Сочинения: В 2 т. – М.: Мысль,
1991. – Т. 1.
62. Государственное управление и политика / Под ред. Л.В. Смор<
гунова. – СПб.: СПбГУ, 2002.
63. Грачев М.Н. Политика, политическая система, политическая
коммуникация. – М.: НОУ МЭЛИ, 1999.
64. Гуттенбергер Г. Теория демократии // Полис. – 1991. – № 4.
65. Дарендорф Р. Homo sociologicus // Тропы из утопии. Очерки по
теории и истории социологии. – М.: Праксис, 2002.
66. Дарендорф Р. От социального государства к цивилизованному
сообществу // Полис. – 1993. – № 5.
67. Де Руджеро Г. Что такое либерализм // О свободе. Антология
мировой либеральной мысли (I половина ХХ века). – М.: Про<
гресс<Традиция, 2000.
68. Джеймс М. Открытое правительство или как достичь свободы
официальной информации // http://www.ypc.am/Old/russian/
collegues/pressclub/11.1997/5<9.htm
69. Джонсон Т., Дандекер К., Эшуорт К. Теоретическая социология.
Условия фрагментации и единства // THESIS. Теория и история
экономических и социальных институтов. – М., 1993. – Т. 1. –
Вып. 1.
70. Дзодзиев В. Проблемы становления демократического государства
в России. – М.: Ad Marginem, 1996.
71. Дзялошинский И.М. Открытость муниципальных органов власти:
результаты мониторинга // Политическая коммуникация в
постсоветской России: проблемы формирования и парадигмы
развития. – М.; Улан<Удэ: Республиканская типография, 2003.
72. Дзялошинский И. Нужен ли россиянам прямой доступ к инфор<
мации // Власть: зеркало или служанка. Энциклопедия жизни
современной российской журналистики. – М.: Журналистский
фонд России, 1998.
240
73. Дмитриев Ю.А., Магомедов Ш.Б., Пономарев А.Г. Суверенитет в
науке конституционного права. – М.: Манускрипт, 1998.
74. Дорский А.Ю. Правовое обеспечение связей с общественностью. –
СПб.: Изд<во РГПУ им. А.И. Герцена, 2003.
75. Дракер П. Посткапиталистическое общество // Новая пост<
индустриальная волна на Западе. Антология / Под ред. В.Л. Ино<
земцева – М.: Academia, 1999.
76. Дункан Д.У. Основополагающие идеи в менеджменте. – М.: Дело,
1996.
77. Дюмон Л. Эссе об индивидуализме. – Дубна: Феникс, 1996.
78. Жарникова Э.Б. Организация служб «Паблик рилейшнз» в
органах власти (региональный аспект) // Экономика и право:
Сборник научных статей. – М.: РАГС, 2001.
79. Завалишин Д. Третий кит свободы // http://www.strana<oz.ru/
?numid=13&article=596
80. Закупень Т. Качественные аспекты информации в органах госу<
дарственного управления // Проблемы теории и практики
управления. – 1997. – № 6.
81. Закупень Т.В., Соболь С.Ю. Информация и ее правовое регули<
рование // Журнал российского права. – 2004. – № 1.
82. Заславская Т.И. Социетальная трансформация российского
общества. Деятельностно<структурная концепция. – М.: Дело,
2003.
83. Засурский И.И. Реконструкция России. Масс<медиа и политика в
90<е годы. – М.: МГУ, 2001.
84. Зиновьев А.А. На пути к сверхобществу. – М.: Центрполиграф,
2000.
85. Иванский В.П. Правовая защита информации о частной жизни
граждан. Опыт современного правового регулирования. – М.:
Изд<во РУДН, 1999.
86. Информационные ресурсы России. Национальный доклад /
Государственный комитет Российской Федерации по связи и
информатизации. – М., 1999 // http://www.gsnti.ru/inf_res
87. Кабышев В.Т. Человек и власть: конституционные принципы
взаимоотношений // Личность и власть: Межвузовский сборник
научных работ. – Ростов<на<Дону: СКАГС, 1995.
88. Казанцев Н.М. Публично<правовое регулирование государст<
венной службы. – М.: РАГС, 1999.
89. Калиниченко Л.А. Социальная организация государственной
службы. – М.: РАГС, 2000.
241
90. Кистяковский Б.А. Философия и социология права. – СПб.:
РХГИ, 1998.
91. Клейнер Г.Б. Homo economicus и Homo institutius в российской
институциональной среде // Общественные науки и современ<
ность. – 2003. – № 3.
92. Комаров С.А. Личность в политической системе российского
общества. – Саранск: Изд<во Мордовского университета, 1995.
93. Комаровский В.С. Власть и административные услуги: ожидания
населения и рациональность // Социология власти. – 2005. – № 5.
94. Комлева В.В. Профессиональная этика государственных слу<
жащих в условиях реформирования государственной службы //
Социология власти. – 2004. – № 1.
95. Констан Б. Принципы политики // Классический французский
либерализм: Сборник / Пер. с фр. – М.: Российская политическая
энциклопедия (РОССПЭН), 2000.
96. Костюк В.Н. Информация как социальный и экономический
ресурс. – М.: Магистр, 1997.
97. Котляревский С.А. Предпосылки демократии // Вопросы фило<
софии и психологии. – 1905. – Кн. 77.
98. Кравец И.А. Формирование российского конституционализма.
Проблемы теории и практики. – М., 2002.
99. Кравченко В.И. Власть и коммуникация: проблемы взаимодей<
ствия в информационном обществе. – СПб.: СПбГУЭФ, 2003.
100. Краснов М.А., Талапина Э.В., Южаков В.Н. Коррупция и законо<
дательство: анализ закона на коррупциогенность // Журнал
российского права. – 2005. – № 2.
101. Кэрол Т. Век информации: доступ к официальной информации в
Соединенном королевстве Великобритания // Государственная
информация и демократизация общества: Материалы между<
народной конференции. – СПб.: Российская Национальная
библиотека, 2001.
102. Лейпхарт А. Демократия в многосоставных обществах. – М.:
Аспект<пресс, 1997.
103. Линден Ф. Совет депозитарных библиотек: консультативная
коллегия библиотечных работников как гарант эффективности
выполнения поддержки депозитарных библиотек // Государст<
венная информация и демократизация общества: Материалы
международной конференции. – СПб.: Российская Нацио<
нальная библиотека, 2001.
242
104. Ллойд Д. Идея права. Репрессивное зло или социальная необ<
ходимость? – М.: ЮГОНА, 2002.
105. Лобанов В. США: административная этика и государственная
служба // Проблемы теории и практики управления. – 1996. –
№ 4.
106. Лобанов В.В. Анализ государственной политики. – М.: Государ<
ственный университет управления, 2001.
107. Лоутон А., Роуз Э. Организация и управление в государственных
учреждениях. – М.: РАУ, 1993.
108. Луман Н. Власть / Пер. с. нем. А.Ю. Антоновского – М.: Праксис,
2001.
109. Лунеeв В.В. Коррупция: политические, экономические, органи<
зационные и правовые проблемы // Коррупция: политические,
экономические, организационные и правовые проблемы: Мате<
риалы Международной научно<практической конференции /
Под ред. В.В. Лунеева. – М.: Юристъ, 2001.
110. Люшер Ф. Конституционная защита прав и свобод личности. –
М., 1993.
111. Малько А.В. Право граждан на информацию и его конститу<
ционные ограничения // Личность и власть: Межвузовский
сборник научных работ. – Ростов<на<Дону: СКАГС, 1995.
112. Мальковская И.А. Знак коммуникации. Дискурсивные мат<
рицы. – М.: УРСС, 2004.
113. Маттарелла Б.Дж. Доступ к информации, прозрачность управ<
ления и административные процедуры // Общественная этика
на местном уровне: Стратегии противодействия коррупции и
другим формам финансовой преступности в органах местного
управления: Сборник модельных инициатив. – Обнинск: Инсти<
тут муниципального управления, 2003.
114. Мендел Т. Свобода информации. Сравнительное правовое иссле<
дование // http://www.cjes.ru/lib/content.php?content_id=6790&
category_id=3
115. Мизес Л. Социализм. Экономический и социологический ана<
лиз / Пер. с англ. Б.С. Пинскера и Р. Левиты – М.: Каталакси,
1994.
116. Минаева Н.В. Политическая этика и власть. – Архангельск:
Поморский государственный университет, 2003.
117. Монахов В. Проблемы правового регулирования доступа граждан
к официальной информации // Государственная информация и
243
демократизация общества: Материалы международной конфе<
ренции. – СПб.: Российская Национальная библиотека, 2001.
118. Монтескье Ш.Л., де. О духе законов. – М.: Мысль, 1999.
119. Морозова Е.Г. Политический рынок и политический маркетинг:
концепции, модели, технологии. – М.: РОССПЭН, 1998.
120. Мутье К. Российская администрация // Неприкосновенный за<
пас. – № 42 // http://www.nz<online.ru/index.phtml?aid=35011487
121. Насыров Р.В. О высшей ценности в праве (к вопросу о фор<
мулировке ст. 2 Конституции РФ 1993 г.) // Конституция и
правовая реформа в России: Межвузовский сборник статей. –
Барнаул: Изд<во Алтайского государственного университета,
2004.
122. Никитов В.А., Орлов Е.И., Старовойтов А.В., Савин Г.И. Инфор<
мационное обеспечение государственного управления / Под ред.
Ю.В. Гуляева. – М.: Славянский диалог, 2000.
123. Нисневич Ю.А. Информационная политика России: проблемы и
перспективы. – М.: Ноосфера, 1999.
124. Нисневич Ю.А. Информационный фактор новой цивилизации //
Постзападная цивилизация. Либерализм: прошлое, настоящее и
будущее / Под общ. ред. С.Н. Юшенкова – М.: Новый фактор,
2002.
125. Нисневич Ю.А. Информация и власть. – М.: Власть, 2000.
126. Нисневич Ю.А. Электронное правительство как постиндуст<
риальная философия государственного управления // Полити<
ческая коммуникация в постсоветской России: проблемы фор<
мирования и парадигмы развития. – М.; Улан<Удэ: Республи<
канская типография, 2003.
127. Новгородцев П.И. Кризис современного правосознания. – М.:
Наука, 1996.
128. Ноздрачев А.Ф. Гражданин и государство: взаимоотношения в
XXI веке // Журнал российского права. – 2005. – № 9.
129. Общественная этика на местном уровне: Стратегии противо<
действия коррупции и другим формам финансовой преступности
в органах местного управления: Сборник модельных инициа<
тив. – Обнинск: Институт муниципального управления, 2003.
130. Олсон М. Логика коллективных действий. Общественные блага
и теория групп. – М.: ФЭИ, 1995.
131. Ольшанский Д. Политический PR. – СПб.: Питер, 2003.
244
132. Парисон Н. Реформирование государственного управления в
России: проблемы и трудности // http://www.strana<oz.ru/
?numid=17&article=817
133. Парламентский контроль над сектором безопасности: принципы,
механизмы и практические аспекты. – М.: Фонд развития
политического центризма, 2003.
134. Парсонс Т. О социальных системах / Под ред. В.Ф. Чесноковой
и С.А. Белановского – М.: Академический проект, 2002.
135. Парсонс Т. Система современного общества / Пер. с. англ.
Л.А. Седова и А.Д. Ковалева; под ред. М.С. Ковалевой – М.:
Аспект<пресс, 1997.
136. Пастухов В.Б. Право под административным прессом в пост<
советской России // Эффективность осуществления государст<
венного управления в России (период президентства Ельцина):
Рабочие материалы. – М.: Институт права и публичной политики,
2002.
137. Пенделтон Х.Е. Государственное управление и общественные
интересы // Классики теории государственного управления:
американская школа. – М.: МГУ, 2003.
138. Песков Д.Н. Интернет в России: политическая утопия? // http://
NetHistory.Ru/biblio/1040595057.html
139. Поворова Е.А. Доступ физических лиц к информации в органах
государственной власти (на примере регионального законо<
дательства) // Журнал российского права. – 2001. – № 10.
140. Подшибякина Т.А. Социальная и технологическая эффективность
управления: проблема соответствия // Проблемы теории и форм
управленческих технологий / Отв. ред. В.Г. Игнатьев – Ростов<
на<Дону: СКАГС, 1999.
141. Потемкин А. Элитная экономика. – М.: Порог, 2004.
142. Права человека. Учебник для вузов / Отв. ред. Е.А. Лукашева. –
М.: Норма, 2001.
143. Право и информатизация общества: Сборник научных трудов. –
М.: ИНИОН РАН, 2002.
144. Монро П. Масс<медиа и государственный суверенитет. – М.:
Институт проблем информационного права, 2004.
145. Путилин В.В. Политическая компетентность в государственном
управлении. – Ростов<на<Дону: СКАГС, 2003.
146. Радаев В.В. Формирование новых российских рынков: транс<
акционные издержки, формы контроля и деловая этика. – М.:
Центр политических технологий, 1998.
245
147. Радаев В.В. Экономическая социология. – М.: Аспект<пресс, 1997.
148. Рормозер Г. Кризис либерализма. – М.: ИФАН, 1996.
149. РоузАккерман С. Коррупция и государство. Причины, следствия,
реформы / Пер. с. англ. О.А. Алякринского – М.: Логос, 2003.
150. Руссо Ж.Ж. Об общественном договоре. Трактаты. – М.: Канон<
Пресс<Ц; Кучково поле, 1998.
151. Рывкина Р.В. Социология российских реформ: социальные
последствия экономических перемен. – М.: ГУ ВШЭ, 2004.
152. Саймон Г. Рациональность как процесс и продукт мышления //
THESIS. – M., 1993. – Т. 1. – Вып. 1.
153. Саймон Г., Смитбург Д., Томпсон В. Менеджмент в организа<
циях. – М.: Экономика, 1995.
154. Связи с общественностью в политике и государственном управ<
лении / Под общ. ред. д<ра филос. наук, проф. В.С. Комаров<
ского. – М.: РАГС, 2001.
155. Серго А. Право и Интернет. – М.: Бестселлер, 2003.
156. Сичакова Э. Информационная открытость государственных
органов как фактор влияния на экономический рост // Проблемы
теории и практики управления. – 2000. – № 3.
157. Снытников А.А., Туманова Л.В. Обеспечение и защита права на
информацию. – М.: Городец<издат, 2001.
158. Совершенствование государственного управления на основе его
реорганизации и информатизации. Мировой опыт. – М.: Эко<
Трендз, 2002.
159. Соменков А.Д. Проблемы парламентского контроля за финансами
государства в России и за рубежом. – М.: РАГС, 2005.
160. Сорокин В.В. Правовая система переходного периода: теорети<
ческие проблемы. – М.: Юрлитинформ, 2003.
161. Старилов Ю.Н. Административное право как средство разру<
шения «синдрома бесправия» в современном правовом госу<
дарстве // Журнал российского права. – 2005. – № 4.
162. Сухорукова Н.Г. Экономическое поведение. – Новосибирск:
НГАЭиУ, 2001.
163. Томпсон Д.Ф. Возможности административной этики // Классики
теории государственного управления. – М.: МГУ, 2003.
164. Тоффлер Э. Метаморфозы власти. Знание, богатство и сила на
пороге XXI века. – М.: АСТ, 1995.
165. Турен А. Возвращение человека действующего: очерк социоло<
гии. – М.: Научный мир, 1998.
166. Удальцова М.В. Социология управления. – М.: Инфра<М, 2002.
246
167.Уильямсон О.И. Поведенческие предпосылки современного
экономического анализа // THESIS. – М., 1993. – Т. 1. – Вып. 3.
168.Управление общественными отношениями / Под общ. ред.
В.С. Комаровского – М.: РАГС, 2003.
169.Управление человеческими ресурсами / Под ред. Н.А. Горелова
и А.И. Тучкова. – СПб.: СПбУФФ, 1997.
170. Фаге Э. Либерализм // О свободе. Антология мировой либе<
ральной мысли (I половина ХХ века). – М.: Прогресс<Традиция,
2000.
171. Фатьянов А.А. Тайна и право (основные системы ограничения
на доступ к информации в российском праве). – М.: МИФИ, 1999.
172. Федотов М.А. Право массовой информации в Российской Феде<
рации. – М.: Международные отношения, 2002.
173. Федотова Л.Н. Социология массовой коммуникации. – М.:
Аспект<пресс, 2002.
174. Фофанов В.П. Социальная деятельность и теоретическое отра<
жение. – Новосибирск: Наука, 1986.
175. Фофанов В.П. Социальная деятельность как система. – Ново<
сибирск: Наука, 1981.
176. Хайек Ф.А., фон. Пагубная самонадеянность. Ошибки социа<
лизма. – М.: Новости, 1992.
177. ХильРоблес А. Парламентский контроль за администрацией
(институт омбудсмана). – М.: Московская школа политических
исследований, 2004.
178. Хэллоуэлл Д.Х. Моральные основы демократии. – М.: Между<
народные отношения, 1993.
179. Чичерин Б.Н. Собственность и государство. – М., 1882. – Т. 2.
180. Чуклинов А.Е. Социально<политические аспекты коррупции //
Коррупция: политические, экономические, организационные и
правовые проблемы: Материалы Международной научно<прак<
тической конференции / Под ред. В.В. Лунеева. – М.: Юристъ,
2001.
181. Шайо А. Самоограничение власти. – М.: Юристъ, 2001.
182. Шишкина М.А. Паблик рилейшнз в системе социального управ<
ления. – СПб.: Паллада<медиа; Русич, 2002.
183. Штайнзальц А., Функенштейн А. Социология невежества //
http://www.vbooks.ru/AUTHORS/SHTAYNZALC<ADIN/
024003.html
184. Шумпетер Й. Капитализм, социализм и демократия. – М.:
Экономика, 1995.
247
185. Эверетт Д., Мэррилл Дж. Беседы о масс<медиа. – М.: Вагриус,
1997.
186. Экономика / Под ред. А.И. Архипова и др. – М.: Проспект, 1998.
187. Электронное правительство: достижения и перспективы раз<
вития. Информационный бюллетень Microsoft / Государство в
XXI веке. – 2004. – Вып. 24 // http://www.microsoft.com/Rus/
Government/Newsletters/Issue24/Default.mspx
188. Эллюль Ж. Политическая иллюзия. / Пер. В.В. Лазарева. – М.:
NOTA BENE Media Trade Co., 2003.
189.Этика публичной политики. Из опыта работы комитета по
стандартам публичной сферы Великобритании. – М.: Институт
права и публичной политики, 2001.
Периодическая печать
190. Бюллетень «Электронная Россия». – М., 2002–2004.
191. «Известия». – 2004–2005.
192. «Независимая газета». – 2004–2005.
193. «Парламентская газета». – 2004–2005.
194. «Российская газета». – 2004–2005.
Материалы социологических исследований
195. Общие результаты выборочного социологического опроса на<
селения РФ. 1–7 октября 2003 г. // Социология власти. – 2003. –
№ 5.
196. Кадровый потенциал органов исполнительной власти. Резуль<
таты выборочного социологического опроса населения РФ.
17–27 ноября 2003 г. // Социология власти. – 2004. – № 1.
197. Гражданское общество и государственная служба в условиях
проведения административной и судебно<правовой реформы.
Результаты выборочного социологического опроса населения
РФ. 27 сентября – 4 октября 2004 г. // Социология власти. –
2004. – № 5.
198. Результаты выборочного социологического опроса экспертов
Российской Федерации. 23–30 сентября 2005 г. // Социология
власти. – М.: РАГС. – 2005. – № 5.
199. Государственная служба и гражданское общество России в
условиях проведения административной и судебно<правовой
реформы. Результаты выборочного социологического опроса
населения РФ. 27 сентября – 4 октября 2005 г. // Социология
власти. – 2005. – № 5.
248
200.Всероссийский опрос ВЦИОМ (Аналитического центра им.
Ю. Левады). 14–17 октября 2005 г. // Социология власти. –
2005. – № 5.
201. Результаты опроса населения РФ по проблемам политической
культуры. 20–25 мая 2002 г. // Социология власти. – 2002. – № 4.
202.Всероссийский опрос ВЦИОМ (Аналитического центра им.
Ю. Левады). Январь 2005 г. // Социология власти. – 2005. – № 1.
249
Coдержание
Введение............................................................................................................... 3
Глава 1. Проблема государственного суверенитета
в политико<правовом проекте либеральной демократии .............. 8
1.1. Проблема делимости суверенитета ............................................... 8
1.2. Содержание принципа разделения ветвей власти
и его цель ..............................................................................................36
Глава 2. Транспарентность как атрибут государственного
управления ..................................................................................................54
2.1. Государственное управление как социальный процесс ........54
2.2. Антропологические предпосылки государственного
управления ..........................................................................................60
2.3. Государственное управление как публичный
и информационный процесс ..........................................................72
Глава 3. Институционализация транспарентности
государственного управления в условиях транзитивного
общества .......................................................................................................96
3.1. Транспарентность объекта государственного управления ....96
3.2. Внутренняя транспарентность субъекта государственного
управления ....................................................................................... 115
3.3. Внешняя транспарентность субъекта государственного
управления ....................................................................................... 155
3.4. Транспарентность государственного управления
как предмет оценки в СМИ......................................................... 208
Заключение .................................................................................................... 226
Литература ..................................................................................................... 234
250
Научное издание
Ивонин Михаил Юрьевич
Ивонин Юрий Перфильевич
ПРОЗРАЧНОЕ ГОСУДАРСТВО
Проблема транспарентности государственного управления
Редактор Г.А. Есева
Подписано в печать 25.10.2007. Печать офсетная.
Бумага офсетная. Формат 60х84/16.
Усл. п. л. 15,75. Тираж 500 экз.
Новосибирский государственный университет
экономики и управления
630099, Новосибирск, ул. Каменская, 56
251
252
 



© 2004-2017 Antropolog.ru